De Leegstandswet en de tijdelijke verhuur van woonruimte na afloop van de vergunning.

Nederland kent vele grote en kleine binnenstedelijke herontwikkelingsprojecten. Soms gaat dat om een oude school of om enkele woningen die omgebouwd gaan worden. Ook komen grote(re) herontwikkelingen voor van hele delen van wijken die dreigen te verpauperen. In deze gebieden hebben corporaties, bouwers of projectontwikkelaars, woningen en gebouwen ingekocht om die tot herontwikkelingen te brengen, vaak zelfs in samenspraak met de gemeente. Na het uitbreken van de crisis in 2008/2009 zijn veel van deze ontwikkelingen tot stilstand gekomen als gevolg van het wegvallen van een markt voor het beoogde eindproduct en hebben veel gemeenten er voor gekozen om, ter bescherming van hun grondbedrijf en begroting, de planhorizon van dergelijke projecten ver naar voren te schuiven. Soms wel met tien tot vijftien jaar, onder het motto: ”wat nu niet hoeft schuiven we door naar de toekomst, dan kost het nu geen geld”. In 2010 heeft er, mede daarom, een aanpassing van de Leegstandswet plaats gevonden en veel van de door de markt ingenomen posities zijn op basis van een ‘Leegstandswet’ vergunning tijdelijk verhuurd, ter dekking van de kapitaalslasten en instandhoudingskosten en in afwachting van betere tijden. Al na drie jaar bleek een verruiming van de mogelijkheden tot verhuur op basis van de Leegstandswet noodzakelijk. Die verruiming gaat naar verwachting in per 1 juli 2013. De vraag die in dit artikel aan de orde komt is, of de aanstaande verruiming van de Leegstandswet voldoende mogelijkheden biedt aan de markt. Voor zover dat niet het geval is welke alternatieve juridische mogelijkheden er zijn voor de tijdelijke verhuur van woningen en gebouwen als woningen, voor zover zij gelegen zijn binnen herontwikkelingsgebieden of projecten.

Leeswijzer

Om tot beantwoording van de vraag te komen wil ik eerst een korte schets geven van de huidige Leegstandswet. Daarna wil ik per belangengroep (verkoper, projectontwikkelaar, corporatie) ingaan op de aanstaande wijzigingen van de Leegstandswet en de gevolgen daarvan. Vervolgens een overzicht van de alternatieven voor tijdelijke verhuur nadat de maximale vergunningstermijn verstreken is om af te sluiten met een nadere uitwerking van de mogelijkheden en onmogelijkheden van een tijdelijke verhuur op grond van artikel 7:232 lid 2 BW.

De huidige Leegstandswet

De huidige Leegstandswet voorziet in de behoefte om de tijdelijke verhuur als woonruimte van (school/kantoor) gebouwen, te verkopen en/of te slopen woningen toe te staan, waarbij een groot deel van de dwingendrechtelijke huurrechtbepalingen van afdeling 5 van titel 7.4 BW (artikelen 7:232 t/m 7:282) buiten werking worden gesteld.

Volgens artikel 15 en 16 van de Leegstandswet kunnen B&W een vergunning voor verhuur afgeven in drie limitatief opgesomde gevallen [2] :

a) Woonruimte in een gebouw, dat blijkens zijn constructie ………….etc. Hier wordt gedoeld op kantoor-, school- of verzorgingsgebouwen.

b) Woningen die bestemd zijn voor de verkoop.

c) Woonruimte die bestemd is voor afbraak of sloop.

Daaropvolgend wordt geregeld in welke gevallen de vergunning kan worden verleend. Dat is slechts mogelijk in de volgende vier gevallen:

a) De woning of het gebouw moet leeg staan.

b) Van de eigenaar kan in redelijkheid niet worden gevergd dat hij op andere wijze dan door tijdelijke verhuring het gebouw of de woning dienstbaar maakt aan de
volkshuisvesting.

c) De eigenaar aantoont dat de te verhuren woonruimte in voldoende mate zal worden bewoond.

d) Voor zover het gaat om te slopen woningen [3] dat de afbraak of vernieuwbouw binnen een redelijke termijn zal plaatsvinden.

De vergunning is object gebonden en wordt slechts één maal verleend voor de duur van twee jaren. Op verzoek van de eigenaar kunnen B&W de vergunning telkens met een jaar verlengen, met dien verstande dat de totale duur van de vergunning ten hoogste vijf jaren kan bedragen.

Daarnaast worden er nog enkele bijzondere eisen gesteld aan de te sluiten huurovereenkomst. Die eisen betreffende de vermelding in de schriftelijke huurovereenkomst dat het een overeenkomst betreft met een vergunning op grond van artikel 15 van de Leegstandswet, de opzegtermijn van verhuurder bedraagt minimaal drie maanden en huurder maximaal één maand en tot slot beloopt de minimale contractduur zes maanden. Een heel belangrijk punt hierin is dat de huurovereenkomst in elk geval eindigt op het tijdstip waarop de vergunning haar geldigheid verliest. Er hoeft dus niet opgezegd te worden opgezegd en er is geen tussenkomst van de rechter vereist om opzeggingsgronden te toetsen en de eind- of ontruimingsdatum vast te stellen. In de vergunning wordt tot slot, door B&W, vastgesteld tegen welke huurprijs de woning ten hoogste mag worden verhuurd. Uitzondering hierop zijn woningen die gelegen zijn in gebieden/ projecten die vallen onder artikel 2.8 van de Crisis en Herstelwet. Voor hen geldt dat de huurprijs, voor zover zij geliberaliseerd zijn, vrij mogen worden vastgesteld.

De wijzigingen van de Leegstandswet

In deze alinea wil ik de wijzigingen van de Leegstandswet, zoals die per 1 juli 2013 van kracht moeten worden, per type gebruiker behandelen.

De verkoper van een woning (artikel 15 lid 1b Lw).

De belangrijkste wijziging die hier plaatsvindt en die is opgenomen in artikel 15 lid 4 (nieuw) Lw is dat de vergunningverlening een imperatief karakter krijgt: ”wordt niet geweigerd indien”. Voor deze gebruikers betekent dat aanmerkelijk meer rechtszekerheid. Voldoet men aan de voorwaarden [4] dan moeten B&W de vergunning afgeven. Niet alleen de verkopers zullen hier blij mee zijn maar vooral de banken die hypotheek hebben verstrekt. Voor zover de verkoper blijft voldoen aan de criteria [5] zal de woning verhuurbaar zijn onder een regime dat bij wanbetaling garandeert dat de woning ontruimd kan worden geëxecuteerd. Daarnaast blijft de vergunningstermijn ongewijzigd op twee jaren, telkens met één jaar te verlengen tot een maximum van, in het totaal, vijf jaren. Voorts mogen de verhuurder en de huurder zelf de huurprijs overeen komen. De bepalingen omtrent de huurprijsbescherming blijven buiten toepassing. Blijft de huurder na het einde van de (maximale) vergunningstermijn in het gehuurde en blijft hij huur betalen dan is er sprake van een reguliere huurovereenkomst met alle gevolgen van dien [6] . Staat een dergelijke woning meer dan vijf jaar te koop dan kan de verkoper niet meer tijdelijk verhuren op basis van de Leegstandswet, terwijl zijn probleem er waarschijnlijk niet anders uitziet dan in de jaren daarvoor waarin dat wel mogelijk was.

De projectontwikkelaar en de corporatie (artikel 15 lid 1a en c Lw)

Voor projectontwikkelaars en corporaties [7] die gebouwen en/of woningen hebben die bestemd zijn voor afbraak of vernieuwbouw geldt dat, indien zij een vergunning in het kader van de Leegstandswet aanvragen, B&W deze kunnen verlenen. Hier dus geen imperatief karakter van de beslissing tot vergunningverlening door B&W, maar blijft de beleidsvrijheid aanwezig. Deze beschikking wordt dan nog wel gekaderd door de algemene beginselen van behoorlijk bestuur maar toch……..!

Wat wel is gewijzigd is de maximale termijn van de vergunningen. Voor woningen die bestemd zijn voor afbraak of vernieuwbouw geldt een termijn van zeven jaar en voor gebouwen die blijkens hun constructie bestemd zijn voor doeleinden van groepsgewijze huisvesting ….. etc. geldt een termijn van tien jaren [8] . Let wel het gaat dan om een eerste vergunningstermijn van twee jaren en dan telkens (vijf of zeven maal) te verlengen met één jaar. Stelt u zich dat eens voor. Een projectontwikkelaar heeft een complex met vijftig wooneenheden. Om uiteindelijk tot vernieuwbouw te kunnen komen wordt iedere eenheid die leeg komt tijdelijk verhuurd op basis van de Leegstandswet. Dan zal er op een gegeven moment jaarlijks voor een toenemend aantal eenheden een vergunning moeten worden aangevraagd. Omdat tijdelijke verhuringen op diverse tijdstippen zullen plaats vinden moet iemand bij de ontwikkelaar gaan bijhouden welke vergunning op welke moment verlengd moet gaan worden. Ik mag hopen dat die ontwikkelaar maar één dergelijk complex heeft. Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer [9] heeft mevrouw Visser (VVD) gewezen op een dergelijke exponentiële toename van de administratieve lasten voor bedrijven en de gemeente. In dat kader heeft zij gepleit voor een meldingsplicht voor de vergunningsduur ineens. Dat pleidooi is door de minister ontraden [10] .

Zoals het thans voorligt is de tijdelijke verhuur van grote hoeveelheden woonruimte op basis van de Leegstandswet een administratief bewerkelijke zaak en op grond van de beleidsvrijheid die B&W volgens de wet houden, qua rechtszekerheid een wankele basis om tot ontwikkeling of financiering van de ontwikkeling over te gaan. Ook hier geldt. Na het einde van de maximale vergunningsduur en bij voortgezet gebruik en betaling van de huurpenningen door de huurder ontstaat van rechtswege op grond van artikel 7:230 BW jo. 7:242 lid 2 BW een reguliere huurovereenkomst.

In het wetsvoorstel is geen regeling opgenomen die ziet op lopende vergunningen. Wij gaan er van uit dat bij inwerkingtreding lopende vergunningen kunnen worden verlengd naar de nieuwe totale duur van zeven of tien jaren.

Aanpassing van de nog te wijzigen Leegstandswet

Een aanpassing van de Leegstandswet om het hoofd te bieden aan de geschetste problemen, waar bijvoorbeeld ook Minderhoud en Evers voor pleiten in hun bijdrage in het Tijdschrift voor Bouwrecht [11] , valt niet te verwachten. Zeker niet nu de gewijzigde wet nog moet worden ingevoerd en in de wet zelf is aangegeven dat de minister pas over drie jaar [12] behoeft te evalueren. Wat dat aangaat is de aanstaande aanpassing van de Leegstandswet te weinig en ligt de conclusie voor de hand dat deze onvoldoende aan zijn doel zal blijken te beantwoorden.

De situatie aan het einde van de duur van de vergunning

De verkopers van woningen en de eigenaren van te slopen woningen of te transformeren gebouwen zullen zich de vraag moeten stellen: “Hoe verder als de maximale vergunningstermijn is verstreken?”. Voor velen zal gelden dat de doelstelling om tijdelijke te verhuren niet is veranderd. De verkoop van de woning is nog steeds gewenst en de voorgestane ontwikkeling of vernieuwbouw staat nog steeds op het programma.

In ieder geval zal men, wil men voorkomen dat er een reguliere huurovereenkomst ontstaat, de huurder moeten ontruimen [13] tegen de einddatum van de laatste verlenging van de vergunning.

Daarna liggen er de volgende keuzes voor:

1. Omdat tijdelijke verhuur met de rechtszekerheid van de Leegstandswet niet meer mogelijk is de woning leeg laten staan, alvast slopen of voor gebruik ongeschikt maken [14] . Dat levert na verloop van tijd geen leuk straatbeeld op. Op diverse plaatsen zullen braak liggende terreintjes ontstaan afgewisseld met dichtgespijkerde woningen of gebouwen.
2. Tijdelijke verhuur op grond van artikel 7: 274 lid 2 BW. Deze mogelijkheid staat in ieder geval niet open voor projectontwikkelaars en of corporaties. Ook voor verkopers biedt deze mogelijkheid maar beperkt een oplossing. Voor een enkeling biedt dit mogelijk een oplossing. Die groep is zo beperkt en zo specifiek dat ik deze hier niet verder wil behandelen.
3. In gebruik geven van de woning of het gebouw op basis van een gebruiksovereenkomst. Op zich is dit een sluitende mogelijkheid. Kenmerkend voor gebruik in deze context is de afwezigheid van een tegenprestatie van de huurder. Daarmee wordt niet meer voldaan aan de definitie van huur/verhuur [15] en missen de beschermingsbepalingen toepassing. Probleem daarbij is dat vele verkopers, projectontwikkelaars en corporaties nu juist die tegenprestatie (huurinkomsten) nodig hebben ter beperking van de dubbele woonlasten of ter dekking van de rentelasten en instandhoudingskosten teneinde het project financieel drijvend te houden. Voor velen zal deze juridisch sluitende oplossing geen soelaas bieden.
4. Tijdelijke verhuring op basis van artikel 7: 232 lid 2 BW. Vooraf hier de expliciete en dringende opmerking dat bij deze oplossingsrichting uitsluitend gezien wordt op een woning die, nadat deze is verhuurd op basis van de Leegstandswet, is ontruimd en dat deze overeenkomst met een andere en niet de ontruimde huurder wordt aangegaan. In dit artikel gaat het om woonruimte waarvan het gebruik naar zijn aard bestemd is om van korte duur te zijn. Ook deze wijze van verhuur biedt de mogelijkheid om een groot aantal dwingend rechtelijke bepalingen [16] op een afstand te houden.

Tijdelijke verhuur op grond van 7:232 lid 2 BW nader beschouwd

Op het eerste gezicht lijkt artikel 7:232 lid 2 BW een oplossing te bieden. Reden om het artikel wat nader onder de loep te nemen. In dit artikel gaat het om twee zaken. In de eerste plaats moet er sprake zijn van woonruimte en vervolgens moet worden voldaan aan het criterium dat het gebruik van die woonruimte naar zijn aard slechts van korte duur is. Wat moet worden verstaan onder woonruimte valt op te maken uit artikel 7: 233 BW. Daarover is weinig misverstand.

Het criterium ‘naar zijn aard van korte duur’ levert meer problemen op. Gevleugeld is de uitspraak van de destijds behandelend minister [17] dat het moet gaan om gevallen ‘waarin het voor iedereen duidelijk is dat er geen sprake kan en mag zijn van een beroep op huurbescherming’. Daarnaast is in de parlementaire behandeling opgenomen dat, gelet op het beschermende karakter voor de huurder van titel 7.4 BW, deze bepaling [18] zeer restrictief toegepast dient te worden. Gevolg is sindsdien een ruime en bonte verzameling, voornamelijk lagere, rechtspraak die gekleurd wordt door terughoudendheid ter bescherming van de huurder en billijkheidsoverwegingen. In die verzameling lagere rechtspraak valt niet echt een lijn te ontdekken die de rechtszekerheid van de verhuurder dient. Ieder geval is een geval op zich.

Het vreemde daarnaast is dat de overheid zichzelf in artikel 7: 232 lid 4 BW wel de mogelijkheid toekent om gebouwen tijdelijk te verhuren als woonruimte in afwachting van sloop, terwijl zij die mogelijkheid de markt uitdrukkelijk onthoudt!

Ex ante toetsing van “naar zijn aard van korte duur”.

Grootste probleem bij een verhuring op grond van artikel 7:232 lid 2 BW is dat het criterium naar zijn aard van korte duur, zoals gezegd, zeer casuïstisch is en het artikel zelf van dwingend recht [19] . Een overeenkomst aangegaan “naar zijn aard voor korte duur”, al dan niet voor een bepaalde tijd moet volgens de wet [20] toch worden opgezegd, ook al is de overeengekomen duur bereikt. De huurovereenkomst eindigt niet van rechtswege. Dat betekent dat in alle gevallen aan het (gewenste) einde van de huurovereenkomst pas de vraag aan de orde komt of er inderdaad sprake blijkt geweest te zijn van een verhuring ”naar zijn aard van korte duur”. Derhalve een toetsing ex post.

Vele projectontwikkelaars zullen graag bereid zijn op de grondslag van 7: 232 lid 2 BW te verhuren, zeker als de Leegstandswet geen uitkomst meer biedt, als vooraf (ex ante) zekerheid wordt verkregen dat de huurder ontruimt aan het einde van de huurovereenkomst. Geeft de wet die mogelijkheid?

1. I. Het meest ideaal voor een ex ante toetsing zou zijn als artikel 7:2901 lid 2 BW naar analogie toegepast zou mogen worden op de verhuur van woonruimte. Artikel 7:291 lid 2 BW is van toepassing op middenstandsbedrijfsruimte (winkels) en voorziet in een mogelijkheid om afwijkende bedingen in de huurovereenkomst die (mogelijk) ten nadelen van de huurder zijn ex ante te laten toetsen door de rechter.
2. II. Analogie naar artikel 7:232 lid 4 BW. Op basis van beginsel gelijke monniken gelijke kappen zou het standpunt verdedigbaar zijn dat wat voor de gemeente geldt in een vergelijkbaar geval (te slopen woningen) ook voor private partijen zou moeten gelden. De wetsgeschiedenis [21] sluit dit echter uitdrukkelijk uit. Klaarblijkelijk zijn ondanks de gelijke kappen niet alle monniken gelijk.
3. III. Ex ante verklaring voor recht, voordat de huurovereenkomst is ingegaan, middels een dagvaardingsprocedure dat er sprake is van een huurovereenkomst ex artikel 7:232 lid 2 BW. Op zich lijkt deze procedure (op tegenspraak) te voeren. Het probleem schuilt echter in de exacte vraag aan de rechter. Materieel komt de vraag aan de rechter neer op een verklaring voor recht inhoudende dat ingeval er sprake is van een huurovereenkomst naar zijn aard voor korte duur er op het zelfde moment sprake is van een huurbeëindiging met wederzijdse instemming [22] . Als dat ex ante gebeurt zal de rechter daar, op grond van vaste jurisprudentie [23] , niet in mee gaan. Grondgedachte is dat dat in strijd is met de strekking van de huurbeschermingsbepalingen uit het BW en dat de huurder niet op voorhand afstand van huurbescherming kan doen.
4. IV. Biedt artikel 7:271 lid 8 BW, “huurbeëindiging met wederzijds goed vinden, nadat de huurovereenkomst is ingegaan”, uitkomst. Op zich wel vermits wordt voldaan aan twee heel specifieke voorwaarden. 1) De huurovereenkomst moet zijn ingegaan [24] . Dit houdt in dat de huurder daadwerkelijk het gehuurde heeft betrokken. De wederzijdse instemming met de beëindiging van de huurovereenkomst mag dus niet geschieden voordat de huur is ingegaan. De wetgever heeft hier willen voorkomen dat de huurder “gechanteerd” zou worden door alleen aan hem te verhuren als hij tevens instemt met de huurbeëindiging. Daarmee zou de beoogde huurbescherming eenvoudig zijn te omzeilen. 2) Tweede voorwaarde is dat de instemming met de beëindiging zeer concreet moet zijn. Het mag dus geen algemeen geformuleerde instemming zijn waarin de huurder op voorhand verklaart in te stemmen met beëindiging in het geval de verhuurder op enig moment, bijvoorbeeld wanneer hij tot herontwikkeling overgaat, opzegt. Datum en bij wijze van spreken tijd moeten concreet [25] geduid worden.

Op zich biedt artikel 7:271 lid 8 BW dus wel mogelijkheden maar men blijft als verhuurder afhankelijk van de medewerking van de huurder, hetgeen op zich een risico in zich houdt.

Conclusie

Wil men na ommekomst van de maximale duur van een vergunning op basis van de Leegstandswet woonruimte tijdelijk verhuren dan is artikel 7:232 lid 2 BW op zich een alternatief. Dit alternatief heeft de beperking dat het criterium: ”naar zijn aard van korte duur” zeer casuïstisch is, als gevolg daarvan (te) weinig rechtszekerheid biedt en een toetsing pas achteraf plaatsvindt. Ook een beëindiging met wederzijds goedvinden is aan beperkingen en strikte voorwaarden onderhevig waardoor men als verhuurder afhankelijk blijft van de medewerking van de huurder. Het enig wat men vooraf kan doen is een zeer uitgebreide considerans opnemen in een huurovereenkomst die naar zijn aard van korte duur is en deze onderdeel laten uitmaken van de huurovereenkomst. Hetgeen partijen expliciet daaromtrent overeen komen is, zo blijkt [26] , toch niet geheel zonder betekenis bij de uitleg van de overeenkomst indien deze aan de rechter wordt voorgelegd.

mei 2013

Door: mr. O.G. Tacoma MRE MRICS [1]

[1] mr. O.G. Tacoma MRE MRICS is partner bij Weebers Vastgoed Advocaten NV te Eindhoven. 

[2] Artikel 15 lid 1 a tot en met c van de Leegstandswet.

[3] Woningen als benoemd in artikel 5 lid 1 c Leegstandswet

[4] Die voorwaarden bestaan uit artikel 15 lid 3 onderdelen a, b en c van de Leegstandwet

[5] Het zal dan met name gaan om het criterium van artikel 15 lid 3 sub b van de Leegstandswet, het niet op andere wijze dienstbaar kunnen maken van een gebouw aan de volkshuisvesting .

[6] Die gevolgen zien dan onder andere op huurprijs, staat van onderhoud en de huur- en ontruimingsbeschermingsbepalingen .

[7] Corporaties hebben in deze nog een alternatief door met de betrokken partijen (gemeente, huurders etc. een Sociaal plan op te stellen waarin de legitimatie van de renovatie of sloop en ontwikkeling is geborgd, in samenhang met een vooraf geborgde schadevergoeding overeenkomstig artikel 11g BBSH teneinde te voldoen aan artikel 7: 725 jo 7:274 lid 1 sub c of e. BW. De Kantonrechter kan dan, behoudens bijzondere omstandigheden, op basis van die stukken de opzegging en ontruiming toewijzen wegens dringend eigen gebruik (renovatie of verwezenlijking bestemming)

[8] Artikel 15 lid 5 (nieuw) Leegstandswet

[9] Vastgoedmarkt 21 maart 2013 “Blok praat met VNG over tarieven verhuurvergunningen”

[10] Kamerstuk Tweede kamer, vergaderjaar 2012-2013, 33 436 nr. 36

[11] Tijdschrift voor Bouwrecht TBR 2012/211, Mr E.A Minderhoud en mr. M.F.A. Evers, Tijdelijke verhuur en de voorgenomen wijziging van de Leegstandswet p 1195 e.v.

[12] Artikel 19 wetsvoorstel 22 436 Wijziging van de Leegstandswet,

[13] Men zal als verhuurder daadwerkelijk actie moeten ondernemen wil men zoals artikel 7:230 BW eist ”blijk geven van een andere bedoeling”, waarbij gebreken van een huurovereenkomst voor onbepaalde tijd ontstaat.

[14] Leeg laten staan betekent kosten voor anti kraak, voor gebruik ongeschikt maken nis afsluiten van de nutsvoorzieningen en de ramen met hout dicht schroeven.

[15] Artikel 7:201 lid 1 BW het genot van een zaak tegen over een tegenprestatie

[16] In de aanhef van het artikel wordt aangegeven dat de betreffende afdeling, afdeling 5 van boek 7 BW, niet van toepassing is.

[17] Handelingen II 1878/79, 14 175, p. 5026

[18] “Naar zijn aard van korte duur”

[19] Dozy en Huydecoper, Tekst & commentaar huurrecht, vijfde druk artikel 7:232 toelichting noot 6 p.72

[20] Expliciet opgenomen in artikel 7:271 lid 1 BW

[21] Dozy en Huydecoper, Tekst & commentaar huurrecht, vijfde druk artikel 7:232 lid 4 BW toelichting noot 4 p.70

[22] Overeenkomstig artikel 7:271 lid 8BW

[23] HR 19 april 1996, NJ 1996, 684 (ijsselmuiden/Brouwer) en LJN: AX6476, Sector Kanton Rechtbank Leeuwarden 23 mei 2006,

[24] Zie hiervoor de overweging uit de vorige alinea, inhoudende dat de huurder niet op voorhand afstand kan/mag doen van zijn huurbescherming.

[25] Kloosterman, Rossel en Van Stempvoort, Hoofdlijnen huurrecht, zevende druk, § 9.2.6 p. 216

[26] Kloosterman, Rossel en Van Stempvoort, Hoofdlijnen huurrecht, zevende druk, pp 127 en 128