Parkeerregeling in bestemmingsplan kan (maar zelden) worden gemist
Dat wordt duidelijk in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (‘Afdeling’) van 7 november 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:3632). De gemeente Rijssen-Holten heeft op 13 juli 2017 het bestemmingsplan “Kern Holten, locatie Albert Heijn” vastgesteld. Het plan maakt het (o.a.) mogelijk om een bestaande supermarkt die wordt gedreven door Holten Have B.V. uit te breiden. De Coop supermarkt is gevestigd op ongeveer 99 m afstand van het plangebied en is tegen het vaststellingsbesluit in beroep gekomen.
Volgens Coop wordt in het plan niet voorzien in voldoende parkeervoorzieningen voor de ontwikkelingen die het plan mogelijk maakt, met als gevolg dat bezoekers van de ene supermarkt gebruik zullen maken van de parkeergelegenheid van de andere supermarkt. Nu dat laatste niet onaannemelijk is – ook omdat sprake is van een acceptabele loopafstand tussen de parkeervoorzieningen en winkels – kan het ondernemersklimaat van de Coop worden beïnvloed door het bestreden plan. Het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a Awb kan de Coop daarmee niet worden tegengeworpen, aldus de Afdeling.
De raad heeft zich voor de vraag welk aantal parkeerplaatsen is benodigd, verlaten op het parkeerrapport van Goudappel Coffeng. In het rapport is gebruik gemaakt van ruimte die de Nota parkeernormen gemeente Rijssen-Holten biedt voor het leveren van maatwerk. Daartoe is een parkeerbalans opgemaakt waarin de toekomstige parkeervraag van het plan wordt afgezet tegen het toekomstige parkeeraanbod in de gehele winkelzone van Holten. Dat in het rapport twee verschillende bezettingspercentages zijn gehanteerd voor het bepalen of er sprake is van een acceptabele parkeersituatie (een percentage voor het winkelgebied als geheel en een percentage voor de directe nabijheid van de planlocatie) is volgens de Afdeling niet onredelijk. De beroepsgrond dat in het parkeeronderzoek niet is uitgegaan van de maximale mogelijkheden van het plan en dus niet is voorbereid met de vereiste zorgvuldigheid, slaagt echter.
Vooral interessant is de beroepsgrond dat ten onrechte geen parkeernormen zijn opgenomen in het bestreden plan. Vanwege de wet ‘Herstel van wetstechnische gebreken en leemten alsmede aanbrenging van andere wijzigingen van ondergeschikte aard in diverse wetsbepalingen op het terrein van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties’ (hierna: ‘Reparatiewet BZK 2014’) kunnen stedenbouwkundige voorschriften, waaronder parkeernormen, niet langer in de gemeentelijke bouwverordening worden opgenomen. Het – vervolgens – ontbreken van een parkeerregeling in het bestemmingsplan betekent volgens de Coop dat bij de toetsing van een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor bouwen niet toegekomen kan worden aan de vraag of het bouwplan voorziet in de realisatie van voldoende parkeergelegenheid.
De raad wijst echter naar de memorie van toelichting van de Reparatiewet BZK 2014 waaruit volgt dat het opnemen van parkeernormen in een bestemmingsplan geen verplichting is, mits er sprake is van een goede ruimtelijke ordening. Voorts stelt de raad garant te staan voor de realisatie en instandhouding van de openbare parkeerplaatsen in de nabijheid van de planlocatie, waardoor een eventuele voorwaardelijke verplichting niet noodzakelijk is.
De Afdeling stelt eerst vast dat het onderhavige bestemmingsplan is vastgesteld na de inwerkingtreding van de Reparatiewet BZK 2014 en dat de parkeernormen uit de bouwverordening dus geen gelding meer hebben voor het plangebied. De raad heeft parkeernormen vastgesteld in de gemeentelijke Nota. Het bestemmingsplan bevat echter geen parkeernormen. Dit heeft tot gevolg dat bij een aanvraag voor een omgevingsvergunning niet kan worden getoetst aan door de raad vastgestelde parkeernormen. Dit enkele feit betekent echter niet dat daarmee een bestemmingsplan bij voorbaat in strijd met de vereiste zorgvuldigheid is vastgesteld. Daarvoor is meer nodig.
7.4. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (19 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2634), betekent dit niet dat de raad bij de vaststelling van een bestemmingsplan in het kader van zijn beoordeling of sprake is van een goede ruimtelijke ordening geen gewicht kan toekennen aan de parkeerbehoefte van een ruimtelijke ontwikkeling. De raad dient bij zijn beoordeling of ter plaatse kan worden voorzien in de herontwikkeling van een bestaand winkelpand na te gaan of deze functie vanwege de benodigde parkeergelegenheid passend is. Dit staat los van de vraag of in het kader van de verlening van een omgevingsvergunning kan worden getoetst of voldoende parkeerplaatsen beschikbaar zijn. Uit de uitspraak van 19 augustus 2015 volgt voorts dat het de raad is toegestaan te beoordelen of een bepaalde ontwikkeling vanwege de benodigde parkeergelegenheid ruimtelijk aanvaardbaar is, wanneer niet is voorzien in een planregel waarmee de aanleg van parkeergelegenheid kan worden afgedwongen.
Toegepast op de onderhavige procedure, kan dit de gemeente echter niet baten en lijkt de ruimte die de uitspraak van 19 augustus 2015 biedt vooral theoretisch. De Afdeling is van oordeel dat de raad in een situatie als deze, met het oog op toekomstige omgevingsvergunningen voor bouwen, een planregel met parkeernormen niet achterwege had mogen laten. Voor de Afdeling was daarvoor van belang dat er sprake is van een bijzondere parkeersituatie (zoals ook door de gemeente zelf onderkend), omdat een reguliere beoordeling van de parkeerbehoefte niet volstond maar het noodzakelijk was om maatwerk te leveren. Onder die omstandigheden kan volgens de Afdeling, een planregel om bij verlening van bouw-omgevingsvergunningen de parkeerbehoefte aan te toetsen, niet worden gemist. Saillant detail is overigens dat ook de raad zelf dit kennelijk inmiddels had bedacht, de raad was namelijk doende om een parapluplan op te stellen waarin ook voor dit plangebied in een planregel met parkeernormen wordt voorzien.
De Afdeling concludeert dat de raad onvoldoende heeft gemotiveerd waarom in het plan geen parkeernormen zijn opgenomen met het oog op een toekomstige gewijzigde situatie in en om het plangebied en met het oog op het verlenen van toekomstige omgevingsvergunningen voor bouwen, en draagt de raad op om dit planonderdeel te herstellen.
November 2018, Miranda Pals-Reiniers