Ladder duurzame verstedelijking blijft de gemoederen bezig houden

Sinds de overzichtsuitspraak inzake de ladder voor duurzame verstedelijking van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State d.d. 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724, bestaat er meer houvast bij de toepassing van de ladder. In deze uitspraak zijn de hoofdlijnen van de rechtspraak van de Afdeling geschetst over de eisen waaraan een bestemmingsplan, dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, moet voldoen. Per 1 juli 2017 is artikel 3.1.6., tweede lid van het Besluit ruimtelijke ordening (‘Bro’) gewijzigd met als doel om de ladder voor duurzame verstedelijking te vereenvoudigen en de onderzoekslasten te verminderen. Niettemin blijft de Ladder een dankbaar onderwerp voor appellanten.

Ingeval van nieuwe stedelijke ontwikkelingen, zoals bedrijventerreinen of woonwijken, dient op grond van artikel 3.1.6. Bro nadrukkelijk te worden stilgestaan bij de vraag of er behoefte is aan een dergelijke ontwikkeling. Uit de uitspraken van de Afdeling valt af te leiden, dat eerst de vraag moet worden beantwoord of er sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling. Maar ook als deze vraag ontkennend wordt beantwoord, is de gemeenteraad er nog niet. Dit illustreert de volgende uitspraak.

De Afdeling heeft op 13 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1956, zich gebogen over het bestemmingsplan “De Klomp-Oost”, dat voorziet in een bedrijventerrein van ongeveer 22 ha. Het plangebied maakte onderdeel uit van het globale bestemmingsplan “ISEV” (interprovincale structuurvisie Ede-Veenendaal), dat voorzag in drie bedrijventerreinen: “De Klomp-Oost”, “Ede-West (II en III)” en het “Middengebied”. De daarin opgenomen uitwerkingsplicht is onbenut gebleven; de gemeente Ede heeft een zelfstandig bestemmingsplan vastgesteld.

Appellanten betogen dat dat het plan in strijd is met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, omdat de raad ten onrechte ervan zou zijn uitgegaan dat het bedrijventerrein geen “nieuwe stedelijke ontwikkeling” is. Voor het geval dat de raad zou worden gevolgd in zijn standpunt dat artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro niet van toepassing is – voeren zij aan dat de behoefte aan het bedrijventerrein niet is aangetoond. Zij wijzen er daarbij op dat de raad is uitgegaan van een onjuiste afbakening van de marktregio.

Voor de beoordeling of er sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling, dient te worden gekeken of in het voorliggende plan al een stedelijke ontwikkeling was voorzien of niet. De Afdeling constateert, dat uit de planvergelijking volgt dat het voorliggende plan met de bestemming “Bedrijventerrein” bij recht voorziet in een stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro, welke stedelijke ontwikkeling onder het voorheen geldende planologisch regime – het bestemmingsplan “ISEV” – door middel van een onbenutte uitwerkingsplicht mogelijk werd gemaakt.

De Afdeling overweegt in r.o. 6.4. dat de mate waarin de uitwerkingsplicht keuzemogelijkheden bood aan het college van burgemeester en wethouders ten aanzien van de in het uitwerkingsplan op te nemen functies en de omvang daarvan, bepalend is voor het antwoord op de vraag of het opvolgende bestemmingsplan, waarin één of meer van dergelijke functies in een bepaalde omvang bij recht worden opgenomen, een “nieuwe stedelijke ontwikkeling” mogelijk maakt als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro (uitspraken van 26 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1155 (Midden-Delfland), van 24 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:489 (Westland) en van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724 (Dongeradeel)).

De Afdeling stelt vervolgens in r.o. 6.5. vast dat de onbenutte uitwerkingsplicht “Bedrijventerrein uit te werken” de mogelijkheid van bedrijven behelsde en in zoverre derhalve een relatief beperkte keuzemogelijkheid bood aan het college van burgemeester en wethouders en komt tot het oordeel dat onder de in de uitspraak genoemde omstandigheden het thans voorliggende plan geen “nieuwe stedelijke ontwikkeling” mogelijk maakt. De raad heeft zich derhalve terecht op het standpunt gesteld dat de plantoelichting niet behoefde te voldoen aan artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro.

Dit laat echter onverlet dat de raad in het kader van een goede ruimtelijke ordening bij de vaststelling van het plan moet beoordelen of behoefte bestaat aan de voorziene ontwikkeling. De Afdeling overweegt – gezien de stelling van appellanten inzake de afbakening van de marktregio – dat van geval tot geval moet worden bezien welk regionaal schaalniveau past bij de ontwikkeling waarin een bestemmingsplan voorziet (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 11 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:715), aldus de Afdeling in r.o. 6.6.

De Afdeling stelt vast, dat de raad is uitgegaan van een gewijzigde regioafbakening, zoals neergelegd in het rapport van 11 januari 2018. De afbakening van de regio en in het verlengde daarvan de onderbouwing van de behoefte aan het bedrijventerrein is in het bestreden besluit evenwel gebaseerd op de regioafbakening uit het rapport van 28 september 2016. Dit getuigt van een ontoereikend motivering; het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan is daarmee onzorgvuldig tot stand gekomen.

Het betoog slaagt in zoverre, maar de Afdeling ziet – in het licht van de door de raad genoemde omstandigheden – aanleiding voor het oordeel dat de raad zich ter zitting, onder verwijzing naar het rapport van 11 januari 2018 van Stec groep, in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat behoefte bestaat aan het gehele in het plan voorziene bedrijventerrein. Gelet hierop ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven.

De raad komt hier dus goed weg, maar het blijft derhalve raadzaam om – ook als geen sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6 Bro – aandacht te besteden in de ruimtelijke onderbouwing waarmee een ontwikkeling planologisch mogelijk wordt gemaakt aan de behoefte van die ontwikkeling en zulks zorgvuldig te onderbouwen c.q. deugdelijke onderzoeksrapporten ten grondslag te leggen aan de besluitvorming. Immers: in het kader van een goede ruimtelijke ordening moet de raad zich bij vaststelling van het bestemmingsplan op goede gronden op het standpunt kunnen stellen dat het bestemmingsplan uitvoerbaar is.

Angélique Claassen, juni 2018