Goede ruimtelijke ordening bij lichtmasten.. ofwel: driemaal is nog geen scheepsrecht
Dat is de pijnlijke constatering voor de gemeente Bloemendaal, die voor de derde maal probeerde om in een bestemmingsplan voor de hockeyclub in Bloemendaal lichtmasten mogelijk te maken van 18 meter hoog. De stichtingen Ons Bloemendaal, Duinbehoud en Schapenduinen, een bewonersvereniging van de Duinwijckweg en een groep omwonenden zijn tegen het bestemmingsplan in beroep gekomen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ‘de Afdeling’). Zij zijn bang dat de masten lichthinder veroorzaken, dat het licht van de masten de natuur zal aantasten en dat de verlichting niet voldoet aan de regels die daarvoor gelden. Ook zeggen de bezwaarmakers dat de lichtmasten in strijd zijn met eerdere afspraken om bij de velden 3 en 4 geen lichtmasten te plaatsen.
De Afdeling heeft op 20 februari 2019 uitspraak gedaan (ECLI:NL:RVS:2019:547). Daarbij zijn alleen de drie stichtingen ontvankelijk verklaard in hun beroep. Inhoudelijk acht de Afdeling hun beroepen gegrond. Zij oordeelt dat het tweede reparatieplan in strijd is met de artikelen 3:2 (zorgvuldigheid van het onderzoek) en 3:46 (deugdelijkheid van de motivering) van de Awb.
De raad had eerder de opdracht gekregen om zeer goed te onderbouwen dat lichtmasten op velden 3 en 4 ruimtelijk aanvaardbaar zijn. Het toestaan van lichtmasten op deze velden lag namelijk niet voor de hand: bij de aanleg van kunstgras op deze velden was afgesproken dat er geen lichtmasten zouden worden geplaatst, de velden liggen naast en gedeeltelijk binnen het Natura 2000-gebied en de velden liggen op korte afstand van woningen.
De Afdeling komt in de uitspraak van 20 februari 2019 tot het oordeel dat de raad er “op een groot aantal aspecten niet in is geslaagd om die onderbouwing te leveren”. Opmerkelijk is hoe in het licht van de vraag naar de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de lichtmasten is omgegaan met de noodzaak/behoefte-vraag. Appellanten betoogden dat de raad niet had aangetoond dat er een noodzaak bestaat voor de lichtmasten. Appellanten zagen in dit kader alternatieven. Zij wezen er daarbij op dat hockeyclubs in de regio Haarlem, waaronder de Bloemendaalse hockeyclub, in 2016 een nieuwe hockeyclub in Haarlem hebben tegengehouden met als argument dat er bij de bestaande verenigingen voldoende capaciteit zou zijn. De Bloemendaalse hockeyclub behoefde aldus het gebruik van hun velden niet uit te breiden, zodat ook de lichtmasten overbodig werden.
Volgens de Afdeling heeft de hockeyclub weliswaar toegelicht dat zij niet genoeg trainingscapaciteit heeft, maar uit haar toelichting volgt ook dat andere hockeyclubs in de regio Haarlem wel voldoende capaciteit hebben. Volgens het deskundigenbericht woont 45% van het totaal aantal leden van HCB buiten Bloemendaal en 30% van de jeugdleden. De raad heeft niet onderzocht in hoeverre capaciteit bij hockeyclubs in de regio kan worden benut, daarmee is niet deugdelijk gemotiveerd dat er een noodzaak bestaat voor de lichtmasten. Opmerkelijk dat voor de beoordeling van het aspect ‘noodzaak’ binnen de vraag naar de ruimtelijke aanvaardbaarheid (van lichtmasten) zover wordt gegaan dat een vereniging wordt geacht de organisatorische invulling van haar activiteiten – wat toch mede de kern van het verenigingsleven bepaalt – af te stemmen met de capaciteit van verenigingen in de regio. Voor de praktijk een belangrijke constatering dat het noodzaak criterium nooit moet worden onderschat.
Interessant is voorts dat de raad de lichtmasten mogelijk heeft gemaakt onder het stellen van nadere regels: artikel 18a, lid 18a.4.2, van de planregels luidt:
“Het bevoegd gezag stelt nadere eisen aan de plaats, afmetingen en technische uitvoering van lichtmasten, armaturen, afscherming en lichtbronnen voor zover noodzakelijk om:
- te waarborgen dat geen negatieve effecten optreden ten aanzien van aanwezige natuurwaard
- onevenredige lichthinder voor omwonenden te voorkomen.”
De Afdeling is van oordeel dat deze planregel in strijd is met het stelsel van de Wro. De raad moet bij de vaststelling van een bestemmingsplan afwegen of maatregelen noodzakelijk zijn uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening. Als de raad van oordeel is dat bepaalde maatregelen noodzakelijk zijn, moet de raad in beginsel in het bestemmingsplan verzekeren dat die maatregelen worden uitgevoerd door bijvoorbeeld een voorwaardelijke verplichting op te nemen of in een situatie zoals die hier aan de orde is grenswaarden voor de lichtbelasting op te nemen. Die afweging kan niet worden doorgeschoven naar de fase van de verlening van de omgevingsvergunning, omdat in het stelsel van de Wro een bestemmingsplan het ruimtelijke instrument is waarin de wenselijke toekomstige ontwikkeling van een gebied wordt neergelegd.
De raad stelde zich op het standpunt dat deze bepaling eerder (in de uitspraak van 8 mei 2013 ten aanzien van het eerste reparatieplan) door de Afdeling akkoord was bevonden. De Afdeling overweegt echter dat de uitspraak van 8 mei 2013 niet betekent dat artikel 18a, lid 18a.4.2, van de planregels aanvaardbaar is, omdat deze bepaling anders is geformuleerd dan de bevoegdheid tot het stellen van nadere eisen waarover het in die uitspraak ging. Ik heb de bewuste bepaling erbij gezocht: “Ingevolge artikel 18, lid 18.4, onder 18.4.2, kan het bevoegd gezag nadere eisen stellen aan de plaats, afmetingen en technische uitvoering van lichtmasten en lichtbronnen, zulks ter voorkoming van onevenredige lichthinder voor omwonenden en aantasting van nabijgelegen natuurwaarden.”
Het is jammer dat de Afdeling dit punt niet wat verder toelicht want de verschillen zijn minimaal, maar vermoedelijk bedoelt de Afdeling dat bij de gewraakte bepaling het stellen van nadere eisen kennelijk een noodzakelijke voorwaarde is voor de aanvaardbaarheid van de lichtmasten, hetgeen niet de bedoeling is van dergelijke nadere eisen.
De Afdeling besluit om zelf in de zaak te voorzien. De procedure over de lichtmasten is immers al in 2012 begonnen en het wordt tijd dat er tot finale geschilbeslechting gekomen wordt. “De raad is er nu voor de derde keer niet in geslaagd om deugdelijk te onderbouwen dat lichtmasten op deze velden ruimtelijk aanvaardbaar zijn. (…) Het moet er namelijk voor worden gehouden dat naar de huidige stand van zaken de raad er niet in zal slagen in een vierde bestemmingsplan wel inzichtelijk te maken dat lichtmasten op velden 3 en 4 ruimtelijk aanvaardbaar zijn.” De Afdeling bepaalt dat op velden 3 en 4 geen lichtmasten zijn toegestaan en geeft nog maar mee dat het niet is uitgesloten dat lichtmasten vanuit ruimtelijk opzicht in de toekomst op velden 3 en 4 wel kunnen worden toegestaan, als op basis van nieuwe inzichten blijkt dat deze ruimtelijk aanvaardbaar zijn…
Februari 2019 – mr. Miranda Pals-Reiniers