Opvallend: vordering tot het opleggen van een gebod tot intrekken van beroep tegen twee omgevingsvergunningen toegewezen

De voorzieningenrechter van de Rechtbank Noord-Holland heeft in haar uitspraak in kort geding van 8 april 2022, ECLI:NL:RBNHO:2022:3145, een vordering tot het opleggen van een gebod tot intrekken van beroep tegen twee omgevingsvergunningen toegewezen. Dit is opvallend omdat hierdoor de toegang tot de bestuursrechter en de daarmee samenhangende rechtsbescherming door de civiele rechter in kort geding worden ingeperkt. Hoe is de rechter tot dit zeer verstrekkende oordeel gekomen?  

De feiten

Onder meer de gemeenten Weesp en Gooise Meren (destijds gemeente Muiden) en (diverse) ontwikkelaar(s) hebben een uitvoeringsovereenkomst ondertekend voor de realisatie van een nieuwe woonwijk (‘Weespersluis’) bestaande uit ongeveer 2.750 woningen. De voor het project relevante bestemmingsplannen en het exploitatieplan zijn al onherroepelijk geworden. Daarnaast is voor het project een (totaal-)ontheffing verleend op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb).

De ‘Stichting Flora & Faunabescherming’ (hierna: ‘de Stichting’) heeft in dat kader diverse procedures gevoerd over onder andere het ontbreken van vermeende verplichte ontheffingen.

Inmiddels zijn onherroepelijke omgevingsvergunningen verkregen voor de bouw van 1.244 woningen en is een deel van de woningen al gerealiseerd. Een groot gedeelte van de woningen is in aanbouw.

Het vervolg van het project wordt opgedeeld in verschillende fasen. Voor de 162 woningen en appartementen in fasen 4B1 en 5A1west zijn koop- en aannemingsovereenkomsten gesloten tussen de betreffende ontwikkelaar en de individuele kopers. De kopers hebben hypotheekoffertes afgesloten bij diverse banken voor de financiering van de koop-en aanneemsom. De hypotheekoffertes hebben een bepaalde geldigheidsduur. Daarnaast stellen de banken als eis voor het verstrekken van financiering dat er een onherroepelijke omgevingsvergunning aanwezig is.

Het college van burgemeester en wethouders heeft voor de 162 woningen op 26 oktober 2021 omgevingsvergunningen verleend (hierna: ‘de omgevingsvergunningen’). Op dat moment komt de Stichting (opnieuw) in beeld en maakt zij op 6 december 2021 bezwaar tegen deze  vergunningen. Het college heeft de bezwaren van de Stichting ongegrond verklaard.

Zowel de ontwikkelaars als de kopers hebben de Stichting gevraagd om met hen in overleg te treden. Zij hebben daarbij o.a. aangegeven samen met de Stichting te willen zoeken naar oplossingen om de (ecologische) belangen van het gebied te waarborgen. De Stichting heeft het aanbod om met de ontwikkelaars en/of kopers in overleg te treden afgeslagen en bij de bestuursrechter van de rechtbank Amsterdam beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar.

De procedure   

De ontwikkelaars en de kopers hebben vervolgens een procedure aanhangig gemaakt bij de (burgerlijke) voorzieningenrechter waarin zij vorderen om de Stichting een gebod op te leggen tot het intrekken van het beroep tegen de beslissing op het bezwaar.

De kopers stellen dat het door de Stichting ingestelde beroep onevenredig grote schadelijke gevolgen voor hen heeft. Zowel de koop- als aannemingsovereenkomsten als hypotheekoffertes verliezen hun geldigheid indien de omgevingsvergunningen niet tijdig onherroepelijk worden. Of, in het beste geval, kunnen een deel van de kopers tegen zeer hoge tarieven de offertes verlengen, maar ook dan is het de vraag of die verlenging geldt totdat sprake is van een onherroepelijke omgevingsvergunning.

Daarnaast vorderen de ontwikkelaars en kopers dat de Stichting wordt verboden om bezwaar/beroep aan te tekenen tegen alle (toekomstige) nog te verlenen omgevingsvergunningen voor de activiteit bouwen.

Ontvankelijkheid/Bevoegdheid voorzieningenrechter  

Het is noemenswaardig dat de burgerlijke rechter zich in deze zaak bevoegd acht. De burgerlijke rechter is immers ‘restrechter’ voor gevallen waarin een met voldoende waarborgen omgeven rechtsgang, waarin eenzelfde of een vergelijkbaar resultaat kan worden behaald (zie o.a. het arrest van de Hoge Raad, HR 21 april 2006, ECLI:NL: HR:2006:AU4548). In dat geval moet de eiser door de burgerlijke rechter niet-ontvankelijk worden verklaard in zijn vordering.

Omdat de in dit kort geding ingestelde vorderingen van de ontwikkelaar en de kopers niet zien op het niet-ontvankelijk verklaren van het beroep bij de bestuursrechter, maar door hen wordt gevraagd om een procedeerverbod, acht de burgerlijke rechter zich bevoegd om een oordeel te geven over het onderhavige geschil. Daarbij hecht de rechter met name belang aan het tijdsaspect en het daaruit voortvloeiende spoedeisend belang van de gevraagde voorziening waardoor een ontvankelijkheidsbeoordeling en inhoudelijke behandeling van het ingestelde beroep bij de bestuursrechter niet kan worden afgewacht, aldus de voorzieningenrechter.

Bovendien kent het bestuursprocesrecht volgens de rechter geen mogelijkheden om te bewerkstelligen dat op een (‘kansloos dan wel onevenredig laederend’) beroep bij de bestuursrechter op de gewenste termijn een einduitspraak volgt, zodat de ontwikkelaars voor, in casu effectieve rechtsbescherming, niet bij de bestuursrechter terecht kunnen. Voor de kopers geldt dat zij met hun vorderingen in het geheel niet terecht kunnen bij de bestuursrechter. Ook zij kunnen volgens de rechter daarom in hun vorderingen in dit geding worden ontvangen.

Deze bevoegdheidsconstructie van de rechter doet nogal ‘gekunsteld’ aan. De ontwikkelaars hebben, als derde-belanghebbenden in het bestuursrecht immers wel degelijk een met voldoende waarborgen omgeven rechtsgang tot hun beschikking, waarin eenzelfde of een vergelijkbaar resultaat kan worden behaald, namelijk het (geven van zekerheid over het) in stand houden van de omgevingsvergunningen. Bovendien kan de bestuursrechter, indien de zaak spoedeisend is, deze versneld behandelen (artikel 8:52 Awb) en kunnen de ontwikkelaars, door alvast een start te maken met de vergunde werkzaamheden, bijvoorbeeld het bouwrijp maken van de gronden, ‘uitlokken’ dat de Stichting een verzoek om voorlopige voorziening indient met als het doel om de omgevingsvergunningen, en daarmee deze werkzaamheden, door de rechter te laten schorsen. In die (voorzieningen)procedure kunnen de ontwikkelaars de rechtmatigheid van het bestreden besluit nader onderbouwen en de bestuursrechter (op basis daarvan) verzoeken om direct uitspraak te doen in de bodemprocedure (‘kortsluiting’).

Voor de kopers ligt dit anders. Zij hebben in het bestuursrecht slechts een ‘afgeleid belang’ en kunnen daardoor inderdaad niet zelf bij de bestuursrechter terecht. Het is echter de vraag of de grondslag van de vordering alsmede het spoedeisend belang voor de voorzieningenrechter voldoende reden(en) waren om de hoofdregel voor de bevoegdheidsverdeling tussen de burgerlijke en de bestuursrechter opzij te mogen zetten en deze zaak in behandeling te nemen. Temeer omdat de voorzieningenrechter zich hierbij nogal expliciet uitlaat over (de kans van slagen van) de beroepsprocedure.

Hierbij moet ook worden opgemerkt dat de kopers in de civiele procedure (in ‘het incident’), slechts zijn toegelaten als tussenkomende partij. Volgens de rechter hebben zij, omdat zij een eigen vordering wensen in te stellen tegen de Stichting voldoende belang om zich te mengen in het geding tussen de Stichting en de ontwikkelaars (‘de hoofdzaak’). Indien de vordering van de ontwikkelaars door de rechter niet- ontvankelijk zou zijn verklaard, hadden de kopers dus alsnog zelf een procedure moeten starten tegen de Stichting. Dit zou echter weer ten koste zijn gegaan van het spoedeisend belang van de kopers bij de uitspraak.

Misbruik van recht?

Voorts is het aan de voorzieningenrechter om het beroep op misbruik van recht te beoordelen. De rechter begint met een heldere uiteenzetting van het beoordelingskader van dit beroep. Samengevat komt dit erop neer dat slechts in uitzonderlijke gevallen de belangen van de procespartij waarvan het procesgedrag ter toetsing voorligt (de Stichting), hebben te wijken voor de belangen van degenen die door dit procesgedrag worden geschaad (de kopers), daarvoor moet in ieder geval sprake zijn van kwade trouw. Vervolgens overweegt de rechter dat artikel 6 EVRM het recht op toegang tot de rechter waarborgt, maar dit recht mag worden beperkt indien de beperkingen niet in essentie het recht op de toegang tot de rechter schaden, een gerechtvaardigd doel dienen en proportioneel zijn. Dit is het geval als het instellen van een rechtsmiddel (in dit geval beroep het beroep van de Stichting) evident misbruik van recht betreft.

De maatstaf zoals door de rechter geformuleerd, wordt meestal slechts toegepast in zaken tussen het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen en de geadresseerde van het besluit. In de onderhavige zaak heeft echter een derde (de Stichting) beroep ingesteld als gevolg waarvan een groot aantal derden (kopers van 162 woningen) door de instelling van het beroep schade dreigen te leiden. De rechter is dan ook van mening dat in deze zaak de normen van hetgeen volgens ongeschreven recht in het maatschappelijk verkeer betaamt, kunnen meebrengen dat de Stichting haar procedeergedrag mede door de belangen van de kopers moet laten bepalen. Het instellen van het beroep kan derhalve volgens de rechter jegens de kopers misbruik van bevoegdheid opleveren, ook indien geen sprake is van kwade trouw.

Of de normen van hetgeen volgens ongeschreven recht in het maatschappelijk verkeer betaamt in dit geval meebrengen dat de Stichting rekening dient te houden met de belangen van de kopers is afhankelijk van de omstandigheden van het geval. De rechter heeft ter beoordeling hiervan in ieder geval relevant geacht dat het niet aannemelijk is dat de Stichting met het beroep haar doel, de bescherming van natuurwaarden en parallelle ontwikkeling van groen in het projectgebied zoals opgenomen in het exploitatieplan, zal bereiken aangezien de omgevingsvergunningen waartegen zij beroep instelt, zien op de activiteit bouwen en niet op (bescherming van) natuurwaarden en ontwikkeling van groen.

Tevens acht de rechter de aard en omvang van het nadeel dat voor de kopers dreigt relevant. Daarnaast is volgens de rechter van belang dat de Stichting ook andere middelen ter beschikking heeft om haar doel te realiseren. Zo hebben de koperskopers aangevoerd dat het (meer) voor de hand ligt dat de Stichting zich in dit kader richt op handhaving van het exploitatieplan en niet op de vernietiging van de omgevingsvergunningen. Aangezien de Stichting deze stelling van kopers niet heeft weersproken, gaat de rechter ervan uit dat (een verzoek om) handhaving van het exploitatieplan tot de mogelijkheden behoort. Bovendien is de rechter van mening dat de belangen van de Stichting niet werkelijk worden geschaad indien zij het beroep tegen de omgevingsvergunningen intrekt.

Opvallend is dat de voorzieningenrechter, in tegenstelling tot de gangbare opvatting hierover, oordeelt dat geen sprake hoeft te zijn van kwade trouw voor het aannemen van misbruik van recht. Daarnaast lijkt de voorzieningenrechter volledig voorbij te gaan aan het vereiste dat door het instellen van beroep bij de bestuursrechter door de Stichting evident sprake moet zijn van misbruik van recht. Hiervan is volgens de Afdeling bestuursrechtspraak (ABRS 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4129 en ABRS 27 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1841) pas sprake als:

“rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij gegeven zijn, dat daarmee blijk wordt gegeven van kwade trouw.”

Deze uitspraken hebben beide betrekking op de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) waarin de verzoeker evident misbruik maakt van het recht om het bestuursorgaan, op grond van deze wet, om (openbaarmaking van) informatie te vragen.

Wij vragen ons echter af of in het onderhavig geval wel sprake is van evident misbruik van recht. Het staat op voorhand immers niet vast dat, zoals de rechter stelt, de Stichting haar doel niet kan bereiken door het instellen van beroep tegen de omgevingsvergunningen. De vergunningen zien dan wel op de activiteit bouwen maar door deze activiteit kunnen de natuurwaarden wel degelijk worden aangetast. Daarnaast kan, bijvoorbeeld door het toepassen van de bestuurlijke lus in de beroepsprocedure, alsnog een voorwaardelijke verplichting worden verbonden aan de omgevingsvergunningen inhoudende dat, alvorens de woningen worden gerealiseerd, eerst het gewenste groen moet worden aangeplant.

Bovendien kan de Stichting haar doel waarschijnlijk niet bereiken door de gemeente te verzoeken om het exploitatieplan te handhaven. Het exploitatieplan ziet immers primair op het kostenverhaal van de gemeente op de ontwikkelaars vanwege de beoogde ontwikkeling. Ons zijn (nog) geen gevallen bekend waarin een gewenste ontwikkeling is afgedwongen door middel van de handhaving van een exploitatieplan. Dit lijkt ook niet erg voor de hand liggend aangezien het exploitatieplan, net als het bestemmingsplan, uitgaat van ‘toelatingsplanologie’. De daarin opgenomen ontwikkeling mag, binnen de daarvoor vastgestelde kaders, worden gerealiseerd (mits de daaraan verbonden kosten worden voldaan) maar dat is geen verplichting. Het exploitatieplan kan derhalve, in tegenstelling tot een anterieure overeenkomst waarin deze figuur wel vaak voorkomt, geen (rechtens afdwingbare) realisatieverplichting bevatten.

Nu de rechter in deze uitspraak, gelet op de omstandigheden van het geval, vrij gemakkelijk aanneemt dat de Stichting misbruik maakt van recht door beroep in te stellen tegen de omgevingsvergunningen, is het de vraag of deze uitspraak niet in strijd is met artikel 6 EVRM. Zeker gelet op de bestuursrechtelijke context, die onder meer gekenmerkt wordt door een gemakkelijke toegang voor een belanghebbende tot een bezwaar- en beroepsprocedure en de afwezigheid van verplichte procesvertegenwoordiging, moet zo mogelijk nog behoedzamer met het aannemen van misbruik van processuele bevoegdheden worden omgegaan.

Slotsom

De conclusie van de rechter luidt dat de Stichting, door het instellen van het beroep tegen de omgevingsvergunningen, misbruik heeft gemaakt van recht en onrechtmatig heeft gehandeld jegens de kopers:

“Zij had in redelijkheid niet tot de uitoefening van haar recht mogen komen, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening, en het belang dat daardoor wordt geschaad (artikel 3:13 lid 2 BW).”

Het gebod tot intrekking van het beroep (zowel dat van de kopers als de Ontwikkelaars) wordt dan ook toegewezen door de rechter.

Omdat de kopers hun belang bij het verbod om bezwaar en beroep aan te tekenen tegen eventuele toekomstige omgevingsvergunningen voor het project onvoldoende hebben toegelicht en deze  omgevingsvergunningen betrekking zullen hebben op de bouw van andere woningen dan de woningen die zij hebben gekocht, wordt deze vordering afgewezen. Voor zover de kopers belang hebben bij de spoedige realisatie van de centrumvoorzieningen waarvoor nog vergunningen moeten worden verleend, hebben zij onvoldoende concreet gesteld dat dit belang zwaarder weegt dan de belangen van de Stichting.

Hoewel de voorzieningenrechter met deze uitspraak ongetwijfeld goede bedoelingen heeft gehad en bestuursrechtelijke procedures vaak echt (te) lang duren, is de uitspraak naar ons idee in strijd met een aantal fundamentele principes waaronder de rechtsmachtverdeling tussen de civiele rechter en de bestuursrechter en het (vrije) recht op toegang tot de rechter (artikel 6 EVRM). De rechter heeft hierbij waarschijnlijk niet de bedoeling gehad om jurisprudentie te scheppen, maar eerder om een pragmatische oplossing te bieden voor de specifieke omstandigheden van het geval.

In deze zaak heeft een grote groep kopers immers een nogal vurig pleidooi gehouden over hun (financiële) belangen en toekomstdromen die in duigen zouden vallen als de Stichting het beroep niet zou intrekken en heeft zij, in de optiek van de rechter, voldoende overtuigend naar voren gebracht dat de Stichting haar doelen ook op een andere wijze kan bereiken. De Stichting daarentegen heeft niet zo heel handig geprocedeerd en o.a. onweersproken gelaten dat zij haar doelen op een andere wijze kan bereiken. Daarnaast heeft zij met weinig overtuiging de (omvang van de) nadelige gevolgen voor de kopers proberen te weerleggen. Deze uitspraak is dan ook uitzonderlijk in die zin dat voor een grote groep kopers zwaarwegende belangen in het geding kwamen, die indien de voorzieningenrechter zich hier niet over had uitgesproken, (mogelijk) nog jaren lang impact zou hebben gehad op hun levens.

Helaas kan de uitspraak niet helemaal worden gezien als een ‘uitschieter’ aangezien de kortgedingrechter van de rechtbank Noord-Nederland op 26 juni 2020/ ECLI:NL:RBNNE:2020:2258 ook al eens een procedeerverbod heeft opgelegd. Toen klonk er vanuit de rechtswetenschap nog  felle, principiële kritiek op die uitspraak (zie o.a. AB 2020/305 met noot T. Barkhuysen en L.M. Koenraad). Het is dan ook opvallend dat, nog geen twee jaar later, toch weer een soortgelijke uitspraak wordt gedaan en dat het, tot nu toe, erg stil blijft vanuit deze hoek. De termijn voor het instellen van hoger beroep tegen de uitspraak is echter verstreken, zodat een hogere rechter geen (principiële) uitspraak meer kan doen over de vraag of in het onderhavig geval inderdaad sprake is van misbruik van recht.

Het vragen van een procedeerverbod is echter slechts een optie, indien sprake is van (zeer) bijzondere omstandigheden, waarbij grote projecten jaren vertraging oplopen door (schijnbaar) kansloze procedures. Misbruik van recht wordt, zeker in een bestuursrechtelijke context, immers niet snel aangenomen.

Luciënne Hoenselaar, mei 2022