Procedeerverbod door het Hof teruggedraaid

In een vorig blog bespraken wij de opvallende uitspraak van de kort gedingrechter van de rechtbank Noord-Holland d.d. 8 april 2022[1], waarin een vordering tot het opleggen van een gebod tot het intrekken van het beroep tegen twee omgevingsvergunningen werd toegewezen. In dit blog werd aangenomen dat de beroepstermijn voor het instellen van hoger beroep al was verstreken. Dat bleek echter niet het geval. Op 19 december 2023 heeft het Gerechtshof Amsterdam de uitspraak van de kort geding rechter vernietigd.[2]

In dit (vervolg-)blog bespreken wij dit arrest en de mogelijke gevolgen ervan voor vastgoedontwikkelingen.

Hoe zat het ook alweer?

De zaak speelt zich af in de nieuwe woonwijk Weespersluis, inmiddels (vanaf 2022)  gemeente Amsterdam.  Het project bestaat in totaal uit ongeveer 2.750 woningen verdeeld over ongeveer 200 hectare woongebied (inclusief parken en waterpartijen) en 100 hectare natuurgebied. De voor het project relevante bestemmingsplannen zijn in 2017 onherroepelijk geworden. Voor het project is een (totaal-) ontheffing verleend op grond van de Wet natuurbescherming ten behoeve van de uitvoering van werken en werkzaamheden.

De hoofdrolspelers

De ontwikkelende entiteit (GEM Bloemenpolder, ‘de GEM’) heeft reeds in 2012 een uitvoeringsovereenkomst gesloten met de gemeente(n) voor de realisatie van het project. De gemeente is als grondeigenaar belast met onder andere het ophogen van grote delen van het gebied, de aanleg van infrastructuur, een waterplas en groenvoorzieningen, het bouwrijp maken van bouwkavels en het inrichten van het natuurcompensatiegebied. De GEM draagt de  bouwrijpe kavels over aan diverse ontwikkelaars ten behoeve van de ontwikkeling, verkoop en realisatie van de woningen en centrumvoorzieningen.

De Stichting Flora & Faunabescherming (‘de Stichting’), die het beroep tegen de omgevingsvergunningen had ingesteld, vindt dat de groenontwikkeling in het project achterblijft bij de woningbouwontwikkeling. Zij heeft in dit verband  al een aantal (bestuursrechtelijke) procedures gevoerd, onder meer tegen de bestemmingsplannen, het ontbreken van ontheffingen op grond van de Wet natuurbescherming en  de inhoud van deze  ontheffingen, inclusief  handhaving van de daarbij gestelde voorwaarden.

Procesverloop eerste aanleg

Nadat de Stichting  bij de bestuursrechter beroep had ingesteld tegen de omgevingsvergunningen voor de bouw van de woningen, heeft de GEM , samen met een aantal kopers van die woningen, bij de (civiele) kort geding rechter (‘de Voorzieningenrechter’) gevorderd dat de Stichting wordt geboden dit beroep in te trekken. Gesteld werd dat de Stichting met het instellen van het beroep misbruik van recht maakte en onrechtmatig handelde jegens hen. De kopers hadden immers een groot belang bij het snel onherroepelijk worden van de omgevingsvergunningen, omdat de koop-/aanneemovereenkomsten al waren gesloten en zij  aflopende hypotheekoffertes hadden verkregen onder de voorwaarde van onherroepelijkheid van de omgevingsvergunningen. Vertraging in de procedure kon voor de kopers potentieel zeer verstrekkende gevolgen hebben, onder meer omdat een aantal van hen, vanwege de stijgende hypotheekrente, de financiële lasten van de aangekochte woning niet meer of moeilijk zou kunnen dragen.

Het kort geding vonnis

De conclusie van deze Voorzieningenrechter luidde dat de Stichting, door het instellen van het beroep tegen de omgevingsvergunningen, misbruik had gemaakt van recht en onrechtmatig had gehandeld jegens de kopers, omdat zij in redelijkheid niet tot de uitoefening van haar recht had mogen komen, daarbij in aanmerking nemend de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening, en het belang dat daardoor wordt geschaad. Daarbij woog zwaar dat de Stichting, volgens de Voorzieningenrechter, ook andere middelen ter beschikking had om haar doelen te bereiken. Daarnaast  werd het niet aannemelijk geacht dat de Stichting met het beroep haar doel (de bescherming van natuurwaarden en parallelle ontwikkeling van groen in het projectgebied zoals opgenomen in het exploitatieplan) zou bereiken, aangezien de omgevingsvergunningen waartegen zij beroep had ingesteld, zien op de activiteit ‘bouwen’ en niet op (bescherming van) natuurwaarden en ontwikkeling van groen.

Hoger beroep

De Stichting heeft tegen deze uitspraak hoger beroep ingesteld. Uit de motivering van het arrest volgt dat het hof grote waarde hecht aan het grondrecht om te kunnen procederen. Omdat met het in kort geding opgelegde procedeerverbod door de burgerlijke rechter rechtstreeks wordt ingegrepen in het door het artikel 6 EVRM gewaarborgde recht van toegang tot de rechter in een (andere) procedure voor de bestuursrechter, is de bestreden voorziening door het hof vernietigd.

Geen misbruik van recht

Het oordeel van de Voorzieningenrechter dat de Stichting misbruik maakte van recht wordt door het hof van tafel geveegd. Het hof oordeelt dat de Stichting belanghebbende was in de beroepsprocedure. Zij mocht dan ook van haar procesbevoegdheid gebruik maken. Het hof geeft daarover een stevig rechtsoordeel, waarbij wordt benadrukt dat misbruik van procesbevoegdheid terughoudend moet worden aangenomen, vooral in kort geding en wanneer het recht op toegang tot de rechter in het geding is. Er wordt gewezen op de vereiste zwaarwichtige gronden voor niet-ontvankelijkverklaring wegens misbruik van recht, vooral bij zaken tegen de overheid. Misbruik van recht kan plaatsvinden als rechten of bevoegdheden zonder redelijk doel worden aangewend, met kwade trouw als indicator. Overmatig beroep op overheidsfaciliteiten op zichzelf leidt niet tot misbruik, maar de frequentie in combinatie met andere omstandigheden kan wel als misbruik worden beschouwd. Dat is volgens het hof hier niet aan de orde.

 Geen bij voorbaat kansloos beroep bij de bestuursrechter

Het hof is bovendien van oordeel dat de Stichting bij het instellen van bezwaar en beroep tegen de omgevingsvergunningen, geen bij voorbaat kansloze procedure aan het voeren was. Zij  heeft volgens het hof niet in strijd met haar statutaire doelstellingen of tegen beter weten in gehandeld. Hoewel de GEM en de kopers hadden aangevoerd dat het standpunt van de Stichting in het bestuursrechtelijk beroep kant noch wal raakte, worden zij daarin niet gevolgd door het hof.

Verder heeft De Stichting volgens het hof niet het doel gehad om de GEM en de kopers schade toe te brengen. Het blijkt onvoldoende dat de Stichting ‘te kwader trouw’ heeft geopereerd. Ook is het onvoldoende aannemelijk dat een bodemrechter zou oordelen dat de Stichting misbruik heeft gemaakt van het procesrecht, zodat de vorderingen van GEM en de kopers in hoger beroep alsnog stranden.

En nu naar de Hoge Raad?

Ook dit arrest is natuurlijk een tussenstand. Er kan uiteraard nog cassatie worden ingesteld. Wij kunnen ons dat goed voorstellen, gelet op de met deze uitspraak gemoeide (zeer tegengestelde) belangen. De uitkomst daarvan zal dan nog enige tijd op zich laten wachten. In cassatie zou de  Hoge Raad het arrest weer kunnen vernietigen en terugverwijzen naar een ander hof. Wordt opnieuw vervolgd dus. Maar wat betekent deze tussenstand nu voor de bestuursrechtelijke procedures?

Vervolg: opnieuw beroep tegen de omgevingsvergunningen

In een lokaal nieuwsblad heeft de Stichting aangekondigd dat zij opnieuw beroep zal aantekenen tegen de omgevingsvergunningen voor de woningen. De vraag is of dat juridisch kan. De wettelijke termijnen voor het instellen van beroep zijn inmiddels ruimschoots verstreken en door het – op straffe van een dwangsom – intrekken van het beroep, zijn de omgevingsvergunningen inmiddels onherroepelijk geworden.

Het is de vraag of de vernietiging van de uitspraak van de Voorzieningenrechter in hoger beroep invloed heeft op de onherroepelijkheid van de omgevingsvergunning. In dit geval hebben de omgevingsvergunningen voor het bouwen ‘formele rechtskracht’ gekregen, zodat wordt aangenomen dat de besluiten zowel qua inhoud als de wijze van totstandkoming, rechtmatig zijn en dat deze niet meer kunnen worden aangevochten. Bovendien zijn de bouwwerkzaamheden inmiddels ter hand genomen en bevinden zich in een vergevorderd stadium, aldus de feiten uit het arrest van het hof.

In de rechtspraak wordt, gelet op het rechtszekerheidsbeginsel dat is gediend met onherroepelijke besluitvorming, niet snel een uitzondering  aangenomen op de formele rechtskracht. Dat wordt slechts mogelijk geacht als de aan formele rechtskracht verbonden bezwaren ‘door bijzondere omstandigheden zo klemmend worden geacht dat op het beginsel een uitzondering moet worden gemaakt’, aldus de Hoge Raad (o.a. HR 11-11-1988, NJ 1990, 563, AB 1989, 81 Ekro/Staat). Aangezien het beroep in dit geval onder dwang is ingetrokken, zou dit een uitzondering op het beginsel kunnen rechtvaardigen. Zeker nu de vernietiging van de uitspraak van de Voorzieningenrechter door het hof, terugwerkende kracht heeft (artikel 3:53 BW). Dat betekent dat wordt aangenomen dat de uitspraak van de Voorzieningenrechter nooit heeft plaatsgevonden en dat ook eventuele verbintenissen die zijn ontstaan door de uitspraak, komen te vervallen.

Opnieuw een ‘wordt vervolgd’
De Stichting kan, ondanks het verstrijken van de daarvoor geldende (wettelijke) termijnen, waarschijnlijk dus alsnog beroep instellen tegen de omgevingsvergunningen. Dit roept tegelijk  weer nieuwe (rechts) vragen op zoals welke gevolgen dit heeft voor de overdracht van de gronden van de GEM/ontwikkelaars aan de kopers en ten aanzien van het feit dat de bouw van de woningen inmiddels in en vergevorderd stadium verkeert.  Gelet op het feit dat de bestuursrechter de beslissing op bezwaar van 14 februari 2022 ‘ex tunc’ (op het moment dat de beslissing werd genomen), moet toetsen, kan hij in beginsel geen rekening houden met deze feiten en omstandigheden die zich na deze datum hebben voorgedaan. Wellicht geeft dit, mocht het beroep van de Stichting tegen de omgevingsvergunningen alsnog slagen, aanleiding voor nog meer (civiele) procedures.

Hoewel de GEM en de kopers op zichzelf een dappere en begrijpelijke poging hebben gedaan om de omgevingsvergunningen zo snel mogelijk onherroepelijk te laten worden, zodat voor de kopers de gewenste duidelijkheid zou ontstaan over de (voorwaarden in) de hypotheekoffertes, mag niet te lichtvaardig worden aangenomen dat geen beroep kan worden ingesteld tegen deze vergunningen. Het gaat hier immers om de uitoefening van een grondrecht.

Derden-belanghebbenden, zoals de Stichting, moeten bij de uitoefening van hun procesbevoegdheid wel degelijk rekening houden met de belangen van derden (de kopers). Misbruik van procesbevoegdheid of onrechtmatig handelen, wordt echter niet snel aangenomen.

Daarnaast is binnen de praktijk van de vastgoedontwikkeling algemeen bekend dat bestuursrechtelijke procedures kunnen worden gevoerd over verleende (en nog niet onherroepelijke) vergunningen. Hierdoor bestaat er altijd een bepaalde mate van onzekerheid over het moment waarop de betreffende vergunningen onherroepelijk worden. Met deze onzekerheid dient in de praktijk, vooral bij de voorbereiding en de planning van projecten, terdege rekening te worden gehouden. Uiteraard staan wij u hier graag in bij.

Lucienne Hoenselaar, Paulien Mars, februari 2024

[1] Rechtbank Noord-Holland 8 april 2022, ECLI:NL:RBNHO:2022:3145

[2] Gerechtshof Amsterdam 19 december 2023, ECLI:NL:GHAMS:2023:3449