‘Appingedam’ in acht nemen bij bestemmingsplannen met detailhandel in combinatie met brancheringsregels’

De uitspraak van 20 juni 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2062) hing al even in de lucht, gelet op de antwoorden van het Europese Hof van Justitie van 30 januari 2018 in de zaak Visser Vastgoed Beleggingen B.V. tegen de raad van de gemeente Appingedam (C-31/16), naar aanleiding van prejudiciële vragen van de Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State (hierna: ‘Afdeling’) in januari 2016

Wat speelde er?

Het bestemmingsplan ‘Stad Appingedam’ voorziet in ‘brancheringsregels’ die ertoe strekken dat aldaar alleen detailhandel in volumineuze artikelen toegestaan zijn, zoals meubels, bouwmaterialen etc. Reguliere detailhandel is op het Woonplein niet toegestaan. Volgens de gemeente zou het negatieve gevolgen hebben voor het winkelgebied in het centrum, als reguliere detailhandel zich zou vestigen op het Woonplein.

Volgens een eigenaar van winkelpanden aan het Woonplein, die in beroep ging tegen het bestemmingsplan, zijn deze brancheringsregels echter in strijd met de Europese Dienstenrichtlijn. Of detailhandel in goederen een ‘dienst’ is als bedoeld in de Europese Dienstenrichtlijn, heeft de Afdeling bestuursrechtspraak als prejudiciële vraag voorgelegd aan het Hof van Justitie. Het Hof beantwoordde die vraag in januari 2018 bevestigend:

“1) […]

2) Artikel 4, punt 1, van richtlijn 2006/123 moet aldus worden uitgelegd dat de activiteit bestaande in detailhandel in goederen, voor de toepassing van die richtlijn een ‘dienst’ vormt.

3) De bepalingen van hoofdstuk III van richtlijn 2006/123, betreffende de vrijheid van vestiging van dienstverrichters, moeten aldus worden uitgelegd dat zij mede van toepassing zijn op een situatie waarvan alle relevante aspecten zich binnen één lidstaat afspelen.

4) Artikel 15, lid 1, van richtlijn 2006/123 moet aldus worden uitgelegd dat het er niet aan in de weg staat dat voorschriften van een bestemmingsplan van een gemeente de activiteit bestaande in niet-volumineuze detailhandel in geografische gebieden buiten het stadscentrum van die gemeente verbieden, mits alle in artikel 15, lid 3, van die richtlijn genoemde voorwaarden vervuld zijn. Het is aan de verwijzende rechterlijke instantie om dat te verifiëren.”

Aldus: ja, detailhandel in goederen is een dienst onder de Dienstenrichtlijn en in een bestemmingsplan kunnen weliswaar voorschriften worden opgenomen die detailhandel in niet-volumineuze goederen verbieden buiten het stadscentrum, maar dan moet wel worden voldaan aan de volgende voorwaarden uit de Dienstenrichtlijn:

1. a) discriminatieverbod: de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel;
2. b) noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
3. c) evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt.

Voor de Afdeling resteerde vervolgens de beoordeling of de brancheringsregels uit het bestemmingsplan ‘Stad Appingedam’ aan de voorwaarden van de Dienstenrichtlijn voldoen. Daarbij was het geschil tussen partijen beperkt tot de vraag of wordt voldaan aan de eisen b) en c).

Uitspraak Afdeling 20 juni 2018

Over het aspect ‘noodzakelijkheid’ overweegt de Afdeling dat de raad door middel van branchering in het perifere winkelgebied beoogt een mix van winkels in het centrum te behouden of te bevorderen die is afgestemd op de behoefte en het koopgedrag van de consument. Daarmee wordt beoogd een aantrekkelijk centrum te bevorderen, om de leefbaarheid van het stadscentrum te behouden en leegstand in binnenstedelijk gebied te voorkomen. De raad heeft zich volgens de Afdeling op goede gronden op het standpunt gesteld dat het nastreven van deze doelen nodig is vanuit een oogpunt van bescherming van het stedelijk milieu, temeer wanneer − zoals in Appingedam− sprake is van een verhoudingsgewijs hoog leegstandspercentage aan winkelruimte in het stadscentrum.

“Gelet hierop heeft de raad zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat het behoud van de leefbaarheid van het stadscentrum en het voorkomen van leegstand in binnenstedelijk gebied, noodzakelijk zijn voor de bescherming van het stedelijk milieu en een dwingende reden van algemeen belang vormen die branchering in het perifere winkelgebied rechtvaardigt.”

Aan de voorwaarde van noodzakelijkheid (artikel 15, derde lid, onder b, van de Dienstenrichtlijn) is daarmee voldaan, aldus de Afdeling.

Anders is dit ten aanzien van het aspect ‘evenredigheid’. Volgens de Afdeling is het weliswaar mogelijk dat de veronderstelling van de raad dat het loslaten van de bestemmingsregeling zal leiden tot een minder aantrekkelijke mix aan winkels in het centrum opgaat, maar dat de raad deze veronderstelling niet heeft onderbouwd door middel van een analyse met specifieke gegevens, maar zich slechts heeft beroepen op algemene ervaringsregels. “Bij afwezigheid van een dergelijke analyse kan niet worden uitgesloten dat leegstand in het centrum ook kan worden voorkomen met een minder beperkende brancheringsregeling of met andere minder beperkende maatregelen. Bij gebreke aan een analyse met specifieke gegevens kan de Afdeling thans niet beoordelen of de raad redelijkerwijs heeft kunnen concluderen dat de opgenomen brancheringsregeling niet verder gaat dan nodig is om het beoogde doel te bereiken en dat doel niet met andere, minder beperkende maatregelen kan worden bereikt.”

Voor dit oordeel verwijst de Afdeling onder meer naar het arrest van 19 oktober 2016, Deutsche Parkinson Vereinigung eV, ECLI:EU:C:2016:776, waarin het Hof van Justitie overwoog:

“Een nationale rechterlijke instantie die onderzoekt of een nationale regeling gerechtvaardigd is […], dient dan ook objectief – aan de hand van nauwkeurige statistische gegevens of met andere middelen – te onderzoeken of het door de betrokken lidstaat aangedragen bewijs redelijkerwijs kan leiden tot het oordeel dat de gekozen middelen geschikt zijn om de nagestreefde doelstellingen te bereiken, en of deze doelstellingen ook kunnen worden bereikt met maatregelen die het vrije verkeer van goederen minder beperken (zie in die zin arrest van 23 december 2015, The Scotch Whisky Association e.a., […] EU:C:2015:845, punt 59).”

Slotsom

De Afdeling stelt vast dat er sprake is van een motiveringsgebrek en besluit tot toepassing van de bestuurlijke lus als bedoeld in artikel 8:51d Awb. De gemeente Appingedam krijgt een half jaar de tijd om aan de hand van een analyse met specifieke gegevens ofwel te onderbouwen dat de brancheringsregeling voldoet aan de eisen van de Dienstenrichtlijn (geschiktheidseis en de eis van de minst beperkende maatregel); ofwel om het besluit te wijzigen door vaststelling van een andere planregeling, bijvoorbeeld een minder beperkende brancheringsregeling. Daarna volgt een definitieve uitspraak.

De Afdeling laat de gemeente Appingedam niet helemaal ‘zwemmen’: in overweging 13.3 doet de Afdeling een suggestie over de soort van (onderzoeks)gegevens die zouden kunnen worden overgelegd waarmee de gestelde gevolgen van vestigingsmogelijkheden ter plaatse van het Woonplein op de samenstelling van het winkelaanbod en de leegstand in het centrum van Appingedam aannemelijk worden gemaakt. “De raad had bijvoorbeeld resultaten van onderzoek naar de effectiviteit van ruimtelijk detailhandelsbeleid op landelijk, provinciaal of lokaal niveau, of gegevens ontleend aan koopstromenonderzoek, voor zover deze onderzoeken toepasbaar zijn op de specifieke situatie in Appingedam, in ogenschouw kunnen nemen. Daarbij had de raad rekening kunnen houden met beschikbare (onderzoeks)gegevens over de effecten van detailhandelsbeleid in krimpregio’s, zoals de regio waarin Appingedam is gelegen, en − indien voorhanden – meer in het bijzonder de effecten van branchering in dergelijke regio’s.”

Met deze vingerwijzing van de Afdeling zal de praktijk aan de slag moeten met de nieuwe motiveringsvereisten voor bestemmingsplannen met een bepaalde branchering. Mogelijk kan hier aansluiting worden gezocht bij de reeds in de markt bekende DPO’s, al zal ook hierin een slag moeten worden gemaakt, wil daadwerkelijk aan de motiveringseisen tegemoet kunnen worden gekomen. Ongetwijfeld zal dit leiden tot de nodige nieuwe jurisprudentie, al met al dus een ontwikkeling om goed in de gaten te blijven houden. Interessant is welke aanvliegroute de gemeente Appingedam kiest en of met de einduitspraak meer duidelijkheid ontstaat voor de praktijk.

Juni 2018, mr. Miranda Pals-Reiniers