Stikstofmaatregelen in de bouwsector: wat kan er (al) wel?

Inleiding

Op 25 september 2019 heeft het Adviescollege Stikstofproblematiek onder leiding van Johan Remkes een eerste advies uitgebracht over de wijze waarop en de voorwaarden waaronder weer toestemming kan worden verleend voor ontwikkelingen die stikstofdepositie veroorzaken op daarvoor gevoelige habitats in Natura 2000-gebieden (Kamerstuk 32 670, nr. 166). Zoals in diverse media wordt geconcludeerd, bevat dit advies echter nauwelijks concrete oplossingen voor de bouwsector (https://vastgoedjournaal.nl/news/42128/vj-commentaar-adviescollege-laat-bouwsector-in-de-kou-staan).

In de Kamerbrief van 4 oktober 2019 (https://www.rijksoverheid.nl/binaries/rijksoverheid/documenten/kamerstukken/2019/10/04/aanpak-stikstofproblematiek/19226115+Brief+stikstof.pdf)

legt het kabinet uit hoe zij, naar aanleiding van het advies van het Adviescollege, het stikstofreductieplan vorm gaat geven om uit de huidige impasse te komen en weer perspectief te bieden voor nieuwe ontwikkelingen. Wat kan er (al) wel?

Toestemmingverlening

De eerste stap voor het hervatten van de toestemmingverlening is gezet in de brief van het kabinet van 13 september 2019 (Kamerstuk 32 670, nr. 165). In deze brief is aangegeven dat projecten doorgang kunnen vinden, indien met een berekening kan worden aangetoond dat een activiteit niet tot een toename van depositie leidt. Aangekondigd werd dat toestemmingverlening op grond van intern salderen en op grond van een ecologische onderbouwing of andere mitigerende maatregelen op korte termijn weer op gang zou moeten komen. Met de Kamerbrief van 4 oktober 2019 worden hier handen en voeten aan gegeven. Om toestemming te verkrijgen voor een project moeten de volgende stappen worden doorlopen (zie ook het stroomschema bij dit artikel):  

1. Berekening

Met de release van AERIUS Calculator op 16 september 2019 is het weer mogelijk om per activiteit te bepalen of er sprake is van een toename van stikstofdepositie. Als er geen sprake is van een toename, is er ook geen vergunningplicht. Er is nog geen drempelwaarde vastgesteld voor projecten of activiteiten met kleine stikstofdeposities. Hierover zal het kabinet, nog voor het einde van dit jaar, advies vragen aan de Raad van State.

2. Intern salderen

Vanaf 11 oktober 2019 kan weer toestemming worden verleend op basis van intern salderen. Intern salderen is het treffen van maatregelen binnen één project, op een zodanige manier dat per saldo geen toename van stikstofdepositie ontstaat op stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden. Hierbij wordt uitgegaan van de feitelijk gerealiseerde capaciteit die past binnen de vergunde situatie. In een aantal gevallen mag echter worden uitgegaan van de vergunde (nog niet gerealiseerde) capaciteit. Dit betreft de volgende uitzonderingsgronden:

• op het moment van aankondiging van het aangescherpte beleid was het project nog niet volledig gerealiseerd, maar heeft de initiatiefnemer wel aantoonbaar stappen gezet met het oog op volledige realisatie;
• op het moment van aankondiging is weliswaar nog niet aangevangen met de realisatie van een uitbreidingsproject, maar waren daarvoor wel al aantoonbaar onomkeerbare (investerings)verplichtingen aangegaan;
• het project is noodzakelijk voor de realisatie van de doelen in een Natura 2000-gebied (bijvoorbeeld bedrijfsverplaatsing in het kader van natuurherstelmaatregelen);
• projecten en plannen ten aanzien van/ten behoeve van wegen, vaarwegen, spoorwegen en luchtvaart, woningbouw, duurzame energieopwekking en energieprojecten van nationaal belang, dan wel projecten noodzakelijk in het kader van de nationale veiligheid of militaire activiteiten.

Indien de initiatiefnemer gemotiveerd kan aantonen dat aan (een van) deze uitzonderingen wordt voldaan, mag dus worden uitgegaan van de vergunde situatie.

3. Ecologische beoordeling/voortoets

Voor een aantal projecten, zoals bouw- en infrastructurele projecten, geldt dat slechts sprake is van een tijdelijke emissie in de aanlegfase die een depositie veroorzaakt. Voor deze projecten kan door middel van een ecologische onderbouwing, ook wel: voortoets, worden aangetoond dat de betreffende emissies niet leiden tot aantasting van de instandhoudingsdoelstellingen van Natura 2000-gebieden en kan in dat geval toestemming worden verleend.

Het is aannemelijk dat kleinschalige bouwprojecten op een redelijke afstand van Natura 2000-gebieden via deze weg doorgang kunnen vinden. Ook duurzaam bouwen vergroot de kans op een positieve beoordeling. Volgens het kabinet draagt de gebouwde omgeving bij aan het verminderen van de stikstofproblematiek doordat alle nieuwbouw inmiddels bijna energieneutraal en uitstootarm is (BENG-eisen). Voor woningbouw vindt er bovendien een forse impuls plaats door aardgasloos bouwen. Dit zal ook een positief effect hebben op deposities vanuit de woningbouwsector.

4. Passende beoordeling/Extern salderen

Indien intern salderen of de ecologische beoordeling er niet toe leidt dat er geen significante effecten vallen te verwachten, dient er een passende beoordeling te worden uitgevoerd in het licht van de instandhoudingsdoelstellingen van het (betreffende) Natura 2000-gebied. Indien uit deze beoordeling blijkt dat er geen risico op aantasting van de natuurlijke kenmerken ontstaat, kan de vergunning worden verleend.

In combinatie met een passende beoordeling kan eventueel ook gebruik worden gemaakt van extern salderen. In dat geval worden er maatregelen buiten het projectgebied getroffen om per saldo geen toename van stikstofdepositie te bewerkstelligen. Net als bij intern salderen wordt bij extern salderen uitgegaan van de vergunde en feitelijk gerealiseerde capaciteit. Bij extern salderen wordt bovendien een afromingspercentage van 30% toegepast zodat er een feitelijke reductie van de stikstofdepositie plaatsvindt.

Voordat er gebruik kan worden gemaakt van deze mogelijkheid moet het Rijk eerst samen met de provincies en gemeenten de condities vastleggen waarbinnen extern salderen plaatsvindt. Deze condities zijn veelal afhankelijk van het (specifieke) gebied waarbinnen de saldering plaatsvindt.

5. ADC-toets

Het gebruik van de ADC-toets is volgens het kabinet mogelijk voor (grote) projecten en activiteiten waarvoor geen alternatieven met minder negatieve gevolgen voor Natura 2000-gebieden zijn, die een dwingende noodzaak hebben (bijvoorbeeld op het gebied van bereikbaarheid, leefbaarheid, werkgelegenheid of het terrein van de nationale veiligheid) en waarvoor compenserende maatregelen kunnen worden getroffen. Als aan deze drie voorwaarden wordt voldaan, kan de vergunning worden verleend. Om het gebruik van deze ADC-toets beter mogelijk te maken, wordt door het kabinet een handreiking opgesteld.

Conclusie

Gelet op de thans concreet omschreven mogelijkheden om toestemming te verkrijgen voor een project, ziet het ernaar uit dat een (belangrijk) deel van de woningbouw, waarvoor de Aerius Calculator 2019 nog geen uitkomst bood, weer op gang kan komen. Het verkrijgen van deze toestemming wordt evenwel, naarmate er meer stappen doorlopen moeten worden, nogal omslachtig (en dus tijdrovend).

Het laatste deel van het advies van het Adviescollege, waarin een structurele aanpak van de stikstofproblematiek wordt gegeven, wordt in mei 2020 verwacht. Tot die tijd zal de praktijk het dus moeten doen met deze ‘toestemmingverlening in etappes’.

In de tussentijd volgen wij de ontwikkelingen over dit onderwerp natuurlijk op de voet. Op 19 november 2019 geven wij hierover een Speedcollege waarin de laatste ontwikkelingen worden belicht.

Lucienne Hoenselaar, oktober 2019