Zienswijze in relatie tot besluitonderdelen; aanwijzingsbesluit Natura 2000 gebied
De uitspraak van 14 december 2016 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ‘de Afdeling’) is een goed voorbeeld van het feit dat het indienen van een algemene zienswijze procedureel gezien tot ontvankelijkheidsrisico’s leidt in de beroepsfase, voor zover het gaat om zelfstandige besluitonderdelen. In aanwijzingsbesluiten ingevolge de Natuurbeschermingswet 1998 leidt dit nog wel eens tot een op het eerste gezicht verrassend onderscheid.
Aan de orde was het beroep van Stichting Duinbehoud tegen het besluit van de staatssecretaris van Economische Zaken, tot aanwijzing van het ‘Noordhollands Duinreservaat’ als Natura 2000 gebied. Het beroep bij de Afdeling was gericht tegen het niet-aanwijzen van de parallel aan het aangewezen gebied gelegen strand en tegen het niet-aanwijzen van het gebied voor de soort ‘gevlekte witsnuitlibel’.
De Afdeling brengt in r.o. 10.3 in herinnering (uitspraak van 16 maart 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP7769) dat een besluit tot aanwijzing van een Natura 2000-gebied, voor zover het gaat om de toepassing van artikel 6:13 van de Awb, zelfstandige besluitonderdelen kan bevatten. Gebiedsdelen van een aangewezen gebied, die in geografisch opzicht in voldoende mate van elkaar zijn te onderscheiden, moeten worden aangemerkt als zelfstandige besluitonderdelen. Omdat de Stichting Duinbehoud tegen het ontwerpbesluit slechts een zeer algemene zienswijze had geformuleerd, dat niet expliciet zag op het niet-aanwijzen van ook het strand als Natura 2000 gebied, terwijl dat strand in geografisch opzicht voldoende kon worden onderscheiden van de naastgelegen gebiedsdelen en het besluit op dit punt niet was gewijzigd ten opzichte van het ontwerpbesluit, moest het beroep van de Stichting op dit onderdeel niet-ontvankelijk worden geacht. De algemene zienswijze kon namelijk niet voorkomen dat werd geoordeeld dat dit besluitonderdeel – in strijd met artikel 6:13 Awb – in beroep pas voor het eerst werd bestreden.
Het beroep was echter – ondanks de algemene zienswijze – wèl ontvankelijk voor zover het was gericht tegen het niet-aanwijzen van het gebied voor de soort ‘gevlekte witsnuitlibel’. De aanwijzing voor een bepaalde habitatsoort heeft namelijk geen betrekking op een geografisch duidelijk te onderscheiden deel van het gebied, maar op het hele gebied waarop de aanwijzing ziet. De aanwijzing voor een bepaalde habitatsoort kan gevolgen hebben voor de aanwijzing voor een andere habitatsoort, daarom is de Afdeling van oordeel dat een habitatsoort waarvoor een gebied is aangewezen geen zelfstandig onderdeel van het besluit is (zie ook de uitspraak van 14 december 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU7903). Voor dit onderdeel van het beroep geldt dan ook, dat binnen de door de wet en de goede procesorde begrensde mogelijkheden, geen rechtsregel eraan in de weg staat dat bij de beoordeling van het beroep beroepsgronden worden betrokken die na het nemen van het bestreden besluit zijn aangevoerd en niet als zodanig in de uniforme openbare voorbereidingsprocedure met betrekking tot het aanwijzingsbesluit naar voren zijn gebracht.
Conclusie
Niet zelden wordt – veelal uit proceseconomische redenen – volstaan met een algemene zienswijze tegen een ontwerpbesluit. Van belang is echter dat deze in ieder geval moet zijn gericht tegen de verschillende zelfstandige besluitonderdelen. Er ontstaat immers anders het risico van niet-ontvankelijkheid in beroep. Bij een besluit tot aanwijzing als beschermd natuurgebied ingevolge de Natuurbeschermingswet 1998 vormt de aanwijzing van een gebied voor een beschermde habitatsoort geen zelfstandig besluitonderdeel, maar de geografische begrenzing wel.
December 2016, mr. Miranda Pals-Reiniers