Belangenafweging en één serieuze gegadigde in het kader van ‘Didam’

In de uitspraak van de Rechtbank Gelderland 12 januari jl. (ECLI:NL:RBGEL:2023:99 ), verbiedt de voorzieningenrechter de gemeente Nijmegen om uitvoering te geven aan de met de GGD gesloten (grond)koopovereenkomst, zolang zij niet heeft voldaan aan de eisen die de Hoge Raad heeft gesteld in het Didam-arrest (ECLI:NL:HR:2021:1778).

Het feit dat de gemeente Nijmegen door het sluiten van de koopovereenkomst, verplichtingen is aangegaan jegens de GGD, kan er volgens de rechter niet toe leiden dat de GGD daardoor de enige serieuze gegadigde is. Hoewel de overeenkomst in dit geval al vóór het Didam-arrest ambtelijk tot stand was gekomen, is de overeenkomst pas ná dit arrest formeel door het College bekrachtigd. Hierdoor is de overeenkomst volgens de rechter in strijd met het gelijkheidsbeginsel, zoals dat is uitgewerkt in het Didam-arrest. De gemeente kan volgens de rechter ook geen beroep doen op het vertrouwensbeginsel omdat het arrest slechts een uitleg en concretisering geeft van de reeds bestaande verplichtingen uit hoofde van het gelijkheidsbeginsel, zie in gelijke zin bijvoorbeeld ook de uitspraak van de Rechtbank Midden-Nederland van 18 maart 2022 (ECLI:NL:RBMNE:2022:1017).

Belangenafweging

Onder omstandigheden kan het gelijkheidsbeginsel echter botsen met het vertrouwensbeginsel zodat een belangenafweging moet plaatsvinden. In dat kader is mede van belang of de GGD de enige serieuze gegadigde is om de beoogde integrale gebiedsontwikkeling te realiseren. Dit blijkt niet uit de kennisgeving van de onderhandse grondverkoop. Daarnaast is niet gebleken dat de verkoop van het perceel aan de GGD onlosmakelijk is verbonden met deze gebiedsontwikkeling, althans dit is volgens de voorzieningenrechter door de gemeente niet voldoende onderbouwd. Hierdoor is niet uitgesloten dat als een (deel van) het perceel aan de andere gegadigde (het naastgelegen Bowling-en KegelCentrum, hierna: ‘BKC’) zou zijn verkocht, de gewenste gebiedsontwikkeling ook kan worden gerealiseerd. Dit maakt dat het gelijkheidsbeginsel in dit geval zwaarder weegt dan het vertrouwensbeginsel zodat de belangenafweging in het voordeel van BKC uitvalt.

Eén serieuze gegadigde

De aanname dat de GGD de enige serieuze gegadigde is voor de koop van het perceel ten behoeve van de integrale gebiedsontwikkeling, is volgens de voorzieningenrechter niet gebaseerd op objectieve, toetsbare en redelijke criteria die bekend zijn gemaakt en deugdelijk zijn gemotiveerd.

De gemeente beschikt over beleidsvrijheid om deze criteria vorm te geven waarbij het te verwezenlijken doel voorop moet staan. Het vereiste van objectiviteit houdt in dat de criteria ondubbelzinnig en zo duidelijk mogelijk moeten worden geformuleerd zodat een onpartijdige behandeling kan worden verzekerd en willekeur wordt voorkomen. Het is, zoals de voorzieningenrechter in deze uitspraak ook overweegt, bijvoorbeeld niet toegestaan om de criteria toe te schrijven naar één bepaalde gegadigde met als doel te komen tot bij voorbaat vaststaande gegadigde. Dit kan slechts een bijkomstig gevolg zijn omdat geen andere partijen in staat zijn om het (ruimtelijk) doel te verwezenlijken.

Herkansing?

In het onderhavig geval zou de gemeente alsnog uitvoering kunnen geven aan de koopovereenkomst als wordt onderbouwd dat de GGD de enige serieuze gegadigde is. In dat geval wordt immers voldaan aan de uitzondering uit het Didam-arrest en hoeft voor de grondverkoop geen selectieprocedure te worden doorlopen.

De gemeente zou in dit verband kunnen aanvoeren dat, gelet op parkeerbeleid van de gemeente, een bouwplan dient te voorzien in voldoende parkeermogelijkheden op de bij het bouwplan behorende en daartoe bestemde gronden. Aangezien de gronden worden gebruikt voor de nieuwbouw van de GGD, waarbij tevens moet worden voorzien in voldoende parkeergelegenheid, zijn de gronden dus noodzakelijk voor de beoogde (her)ontwikkeling.

Daarnaast is de GGD de enige partij die de nieuwbouw, met bijbehorende parkeergelegenheid, kan realiseren. In die zin speelt ook de hoedanigheid van de GGD, die als ‘preferente partner’ kan worden gekwalificeerd, een rol. Hierbij kan ook belang worden gehecht aan het maatschappelijk belang van de nieuwbouw en het feit dat het College al heeft besloten om hieraan medewerking te verlenen én de gronden destijds, speciaal met dit doel, heeft verworven.

Daarnaast speelt de bestaande grondpositie, waarbij door de gemeente wordt onderzocht of op de (voormalige) GGD-locatie, studentenwoningen gerealiseerd kunnen worden, een rol. Met het verplaatsen van de GGD wordt de grond (op beide locaties) het meest doelmatig gebruikt. Bovendien dient, omdat de nieuwbouwplannen van de GGD ten tijde van de grondverkoop nog niet exact waren uitgewerkt, hier op de nieuwe locatie voldoende ruimte voor beschikbaar te blijven.

Als (een deel van) de gronden aan een derde-partij zouden worden verkocht, maakt dit de beoogde (her)ontwikkeling uiterst onzeker. Als het niet lukt om met deze partij (privaatrechtelijk) afspraken te maken over het aantal en het gebruik van de parkeerplaatsen ten behoeve van de GGD, komt immers de gehele (her)ontwikkeling op losse schroeven te staan: in dat geval kan de GGD niet nieuwbouwen en kunnen er op de huidige locatie ook geen studentenwoningen worden gerealiseerd.

Op basis van deze feiten en omstandigheden kan wellicht worden onderbouwd dat de GGD, op basis van objectieve, toetsbare en redelijke criteria, de enige serieuze gegadigde is voor de aankoop van de gronden. Deze onderbouwing wordt nog sterker als kan worden aangetoond dat in de eerdere gesprekken en onderhandelingen met BKC (in 2012, 2013 en april 2017), geen overeenstemming is bereikt over het gebruik van de parkeerplaatsen door andere gebruikers.

Lucienne Hoenselaar, januari 2023